组织引领治理创新 共同缔造美好家园——宁波老旧小区改造试点纪实

历经20余年大规模的商品住宅开发，城中村和棚户区改造，城市化进程已经从传统的拆建模式，逐渐迈入存量发展的新阶段。全国范围的老旧小区改造工作，应时之需、应运而生。当前，浙江正通过抓老旧小区改造，推进城市有机更新，推动新时代浙江的高质量发展和高品质生活。

2017年12月，宁波成为全省唯一入选全国首批城镇老旧住宅小区改造试点的城市，重任在肩、谋划在前、行动在先，持续在工作组织、资金筹措、长效管理等方面探索创新，实现从“政府主导”到“共同缔造”，从“最多100天”到“只要20天”，从“筹资难”到“即交即用即补”等多个转变。

随着改造渐次开花、持续扩容，如今一栋栋老屋旧貌换新颜，一项项工作创新绽放于四明大地，一张张幸福生活的答卷交到了百姓心坎里。结出的“累累硕果”，也成为宁波城市有机更新的“金字招牌”。

在实践中获取成果，从成果中提炼经验。老旧小区实现华丽“转身”的同时，一套“政府引导、基层推动、业主点单、多元共建、建管并举”的宁波模式逐步形成。宁波也从中开启了共建共治共享的社会治理新格局。

遵循“共同缔造” 全民全程参与

围绕住建部提出的“共同缔造”理念，宁波积极调动居民、社区、政府以及社会各界力量，突出问题和需求导向，聚焦改造意愿共同征集、改造内容共同商议、改造方案共同研究、改造过程共同参与、改造效果共同评议，真正彰显“共同缔造”的理念精神，实现老旧小区改造全民参与、全面参与、全程参与。

今年来，宁波通过成立“全市老旧住宅小区整治改造工作领导小组”，各地建立专项小组，确保工作全面开花、推进有序、水到渠成。

“群众的事群众商量着办，群众的事群众参与着办。”鄞州区采用“量力而行、核定规模、项目入库、竞争上岗、清单管理、点单服务”的模式，把改什么、怎么改、谁先改的权力还给居民，极大地调动居民参与的积极性。

北仑区把“小区业主全程参与，社区干部全程跟踪”作为主要工作原则和手段，将社情民意贯穿于改造始终，形成“群众点菜，政府接单”的改造经验。

三分建、七分管。改造提升小区硬件设施后，如何巩固改造提升成果，培育居民的共同缔造意识，打牢长效管理的基础，也是宁波在工作推进中一直思考的问题。

特别是针对一批无物业的老旧小区，推动治理模式从“靠社区管”向“自治共管”转变。通过建立社区居委会、小区业委会、物业公司三方联动机制，完善小区后续自治管理，解决改造后期管理难题，避免因管理缺失、无序而造成改造成效不能持续，结果又走回老路。

改造的是环境，凝聚的是人心。工程如火如荼开展，唤起了居民共建家园的热情，如今走进宁波的各个街道社区，自治小组、义工队伍随处可见，带起了社区洁美、人人有责的良好风气。而且越来越多的居民自愿承担起小区的后续管理事务，改造治理的效果不断提高，百姓的获得感、幸福感、安全感也随之大幅提升。

“人民群众对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”根据计划，宁波将力争通过3年时间，至2022年，基本完成2000年底以前建成的全部老旧小区的改造任务。

目标不息，探索不止。未来，宁波还将继续优化顶层设计、坚持“共同缔造”理念、积极发挥基层力量、科学整合改造内容、着力创新构建长效机制，在吸取各地优秀经验的同时，努力为全国老旧小区改造工作提供可复制、可推广的宁波经验。

创新基层自治 打造示范“标杆”

居民是改造主力军，基层组织是核心牵引力。宁波充分发挥干部在基层自治组织、街道社区（小区）的带头引领作用，当好先锋模范，鼓励城镇居民积极参与改造，充分达成基层自治的共识。

贝家边小区、砖桥巷小区、茗雅苑小区曾是江北白沙街道的三大“老破小”，自去年改造以来，通过组织引领，创新基层治理模式，已逐渐蜕变成为全市破解老旧小区民生顽疾的“三大典范”。

通过基层干部带动群众广泛参与，推动基层自治和改造工作相融合、两促进。鄞州还结合当地的“周二夜学”、“三进三服务”、选派“第一书记”等工作，深入基层、接近百姓，确保居民诉求表达无障碍、互动联动无断档、信息反馈无拖延、增强小区自治管理和自我更新的向心力和凝聚力。

改造过程中，不可避免会遇到一些业主对改造成果存在疑虑的情况，各地基层干部的榜样示范作用就不可小觑。他们积极带头响应，以榜样的力量带动整个小区居民的改造积极性，变“要我改”为“我要改”。

宁波市住建局有关负责人表示：“我们将继续坚持党建引领，践行共同缔造。以改革的思路和创新的理念，理清责任清单、权力清单和执法清单。规范物业企业信用管理，建立社区、业委会、物业服务企业共同治理的新机制，全力推动物业管理与基层治理的有机结合，真正做到共管共治、共建共享。”

项目“打包”改造 提速更要提质

推进并延伸浙江的“最多跑一次”改革，宁波还把行政审批制度改革的精神，落实到了老旧小区改造工作中。结合国务院在浙江和全国15个城市开展工程建设项目审批制度改革试点，宁波创新提出“5 N”试点方案，即实施设计、施工、监理、市政、绿化等全过程EPC总包模式，采取一次性招投标，尽可能把老旧小区改造的审批时间压缩到最短。

据悉，当前全市老旧住宅小区改造开工前的审批事项已压缩在5项，审批时限也压缩至20个工作日。

压缩审批时限，同时也要保障审批制度改革后的质量不降低、安全隐患不遗留，为此，宁波全面推进全过程工程咨询试点。现场派驻全过程工程咨询服务单位，全面承担从方案设计、立项审批、施工图设计、工程招标、施工管理（包含工程监理）等各环节管理工作。

这种“全过程工程咨询服务”的新模式，在海曙区老旧住宅小区改造中已得到充分应用。该区先选出问题多、矛盾多、困难大，群众改造意愿强烈的3个试点小区形成“群雁方阵”，再通过典型引路、示范带动，其他小区紧随其后，陆续启动立项、设计以及全过程咨询、施工等各类招投标工作。

面对改造项目繁杂、时间紧、任务重，为将居民身边的“痛点”一网打尽，鄞州区还提出“最多改一次”。就是通过多元一次性立项、一次性审批、一次性完工，实行改造项目“全打包”，避免反反复复进场动工。

“最多改一次”改的是方法、理念。通过前期仔细“摸底”，宁波着力对老旧小区普遍存在的路面、墙面、水箱、管道、管线等不同程度的破损，进行统一集中的修缮、整理和更新；同时还集合宁波的海绵城市建设，把雨污分流、地下管网改造、停车位改造、无障碍设施配置等一连串难题融入其中，务求在改造中一并解决。

“最多改一次”改出了宁波特色，也改出了宁波速度。通过统筹主干道整治、停车位改建、污水零直排创建、电梯加装等项目内容，又重点布局垃圾分类“新时尚”，宁波不仅全面提升了老旧小区环境质量，还大大缩减了老百姓的改造“阵痛期”。

“联合审”“零次跑” 提速电梯加装

既有多层住宅加装电梯，不仅认定条件专业，而且审批手续繁多、群众意见不一，也是各地老旧小区改造的工程项目中公认的难题。而宁波在创新审批模式上下足功夫，开全国之先河，将加装电梯的性质定性为“特种设备安装”，合理简化了建筑工程施工所需要的繁杂流程，为老旧小区加装电梯开辟出了一条“快速通道”。

宁波老旧小区加装电梯“破冰”，是在2017年年底鄞州区孔雀小区首部电梯的动工。而且短短2个月电梯就竣工投用，让受益的楼道居民兴奋不已，也让街坊邻居羡慕不已。

紧随其后，各地老旧小区纷纷提交申请，加装电梯越来越多，审批开工的速度也越来越快。“加速度”的背后，是宁波的部门通办“联合审”制度的推动。原先需要17个部门总共40多个公章的审批流程，最终简化为5个部门自己内部联合审批，让电梯企业及工程队进场动工的时间大大提前。

值得一提的是，镇海区通过各级部门和各行业单位紧密协作，实现进一步流程简化，为加装电梯再次按下“加速键”，在全市率先实现电梯加装的群众“零次跑”。

把复杂的事情简单化，分散的事情集约化。去年6月开始，镇海多部门联合，采用进小区现场勘查，进社区上门办理申请手续的办法，探索尽可能让群众少跑腿的审批方式。

“一接到业主有加装电梯的意愿，我们就会提前介入，判定其是否具备电梯加装的条件。随后做好方案、造价及费用分摊解释等工作。公示期间，街道、社区等还会做好周邻房屋业主的相关解释工作，取得周围群众的理解和支持。”镇海区建设交通局相关负责人介绍。

前期工作完成后，相关部门会指导业主代表填写申请表，并在5个工作日内，组织属地街道、规划、城管、市场监管、经信、消防、供电等部门，联合自来水公司、燃气公司、广电、通信等专业部门到现场踏勘，会议集中联审，一日办结。

针对前期反应集中的加装过程中的困难和难点，宁波市住建局方面不断总结研究，持续细化和完善相关政策，出台“高阶版”加装电梯指南，持续推进全市既有住宅加装电梯工程。目前，宁波市六区已经全面实现多层住宅加装电梯审批“零次跑”。

据最新统计，全市已明确的电梯加装有上百部，其中44部电梯已完工并投入使用，另有39部正在施工中，21部电梯已完成审批或正在审批，约190个楼道正处于电梯加装前期准备阶段。

资金多元筹措 破物业“提价难”

几乎所有城市都会面临同一道难题：老旧小区改造需要实实在在的资金注入，那么改造资金从何而来？如何分摊更合理？又该如何保障小区“养老金”的来源？宁波从未停止过对这些问题的探索。

基于“共同缔造”的理念，政府补贴加业主自筹的模式，是宁波开展各类项目改造时较为普遍采用的。但并非仅止于此，鼓励社会资本参与，积极探索资金多元化筹措，达到共同实施老旧小区改造的目标，当前也已成为各区县市的共识。

江北区与多家国企深度对接和协调，企业发挥自身技术优势的同时，为改造和更新项目提供资金支持，尽显各自的社会责任。例如该区中马街道槐树公寓改造时，国家电网投入500万元更新母线、配电房等所有电力设备；自来水公司出资50余万元全面更换小区内的主供水管道等。

“对于社会资本投入部分，我们允许其抵扣居民出资额。同时，鼓励社会资本积极参与建设卫生服务站、幼儿园、室外活动场地等公共服务设施，为老旧小区改造注入多方面的动能。”镇海区建设与交通局有关负责人介绍。

奉化区在楼宇智慧门禁系统改造方案中，通过与第三方合作，将“小资金”实现了“大利用”。规定政府投融资平台承担总费用的25%，街道也承担25%，第三方承担50%。同时，承担资金“大头”的第三方公司可获得每栋楼宇门上0.5平方米指定广告位的10年经营权。相比政府上门工作让居民直接支付改造费用，这样的方式更能被大众所接受。

同样难得的是，22年房龄的鄞州孔雀小区实现了物业专项维修资金补缴，这在全省都实属罕见。而且小区通过“即缴即补即用”给小区“治病”，让老百姓看到了补缴的实际好处，进一步激发了大家共治共享的意愿。这一经验随后被推广至区内外。

比起筹资改造整治，巩固改造效果，提高后续管理服务水平，是老旧小区所面临的更大挑战。在物业费难收、物业服务水平跟不上这一“恶性循环”问题上，宁波海曙区却走出了一条“以质定价、质价相符”的路径。

“门卫24小时有人值班，车辆出路有登记，物业费没白涨。”海曙梅园社区的李先生对现在的小区服务赞不绝口，这个20多年没涨过物业费的小区，年初引进新的物业公司，街道、社区和业委会讨论提出“年度考评”方式，对物业公司进行“阶梯式”提价，要提价就用质量说话。

梅园社区只是一个缩影，海曙全区已有22个小区物业费完成了提质提价的工作，为各地提供了宝贵经验。事实上，去年10月宁波就出台了中心城区老旧小区物业服务收费的指导意见，确定最低收费标准。随后，各地通过探索及相互学习，物业收缴率大幅提升。

北仑区为维护巩固改造成果，许多原本无物业的“老破小”也陆续引入物业企业。外洋新村自年初迎来物业公司以来，着重处理环境问题，同时全程参与小区微改造、微更新，让居民们持续体验到看得见、摸得着的日常管理服务，物业费从180元／年提高至0.6元／平方米，许多小区顽疾也因此迎刃而解。（王凯艺 吴培均 廖 鑫）