优化资源配置与管理，了解这些经验如何助力科技创新｜学案例 促改革①

编者按：

为鼓励大胆改革探索，激发各单位和基层科技体制改革的首创精神，北京市科技体制改革专项小组办公室近期编制发布了《2023年科技体制改革典型案例汇编》。北京市科委、中关村管委会新媒体平台今起推出专栏，介绍《2023年科技体制改革典型案例汇编》相关内容，做好科技体制改革案例总结及宣传推广工作，更好地发挥以案例促改革的实际效用，助力北京加快国际科技创新中心建设。

今天推出第一篇“科技资源配置与管理”典型案例。

科技资源配置与管理

当前，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球价值链，国际科技和产业竞争更加激烈。适应新的创新范式转变，科技管理效能和创新资源配置的市场导向不断提高，创新体系将更加开放，创新环境需要不断优化。

北京市在科技创新资源配置与管理改革方面不断取得新的进展，本部分选取市财政局公益性院所行业定额制度体系、市自然科学基金-昌平创新联合基金、首农食品集团“翠湖智慧农业创新工场”项目作为代表性案例，介绍相关做法和经验，对持续深化相关领域改革创新，进一步激发各类创新主体的积极性和创造性具有启示意义。

典型案例

案例一：市财政局以行业定额制度创新引领公益院所高质量发展

点评：市属公益性科研院所是本市创新体系的重要组成部分，在北京国际科技创新中心建设中发挥着重要作用。近年来，市财政局持续对公益性科研院所创新发展给予资金支持。在落实中央科研项目经费管理改革精神过程中，结合本市实际，不断完善公益院所支持制度体系，通过提高经费支持力度、加强法人治理能力考核、提高科技成果转化评分权重、将社科院纳入公益院所领域支持等改革措施，推动公益院所高质量发展。

一、改革背景

市财政局于2009年设立市属公益性科研院所行业定额（以下简称“行业定额”），在全国首创“公用经费 行业专项”的科研院所保障机制，并构建了由《北京市公益性科研院所行业定额实施指导意见》（简称《实施指导意见》）、《北京市属公益性科研院所行业定额基本科研保障经费定额标准》（简称《定额标准》）、《市属公益性科研院所改革与发展评价指标体系》》（简称《评价指标体系》）三个重要文件组成的行业定额管理制度体系。2022年，为深入落实中央及本市科技体制改革最新部署，更好发挥市属公益院所在国际科技创新中心建设中的作用，市财政局全面深入调研公益院所经费管理使用需求，对行业定额管理制度又一次全面修订，以一系列制度上的“微改革”“微创新”引领和支持公益院所高质量发展。

二、改革做法

1.修订经费管理制度，打通改革在公益院所落地“最后一公里”。2021年，国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），围绕简化预算编制、下放预算调剂权、扩大“包干制”实施范围、改进结余资金管理等方面做出新一轮改革部署，充分下放了科研经费管理和使用权限，强化科研单位法人治理能力，对行业定额的管理和使用提出了更高的要求。在此背景下，2022年市财政局对公益院所行业定额《实施指导意见》进行全面修订。一是全面落实32号文最新要求，充分下放经费管理使用权限。通过简化预算科目、无需提供过细预算说明，扩大劳务费和设备费支出范围，取消结余资金使用年限等，实现了新一轮改革政策在市属院所层面的全面落地。二是加大对公益院所科研人员的激励力度。将提取改革与发展奖励经费范围扩大到全部公益院所，对改革与发展评价为优秀的院所，奖励经费比例进一步提高至30%，实现了院所自主立项课题与竞争性项目绩效激励力度的一致，有力激发科研人员创新积极性。三是全面探索“包干制”管理。在对行业定额基本科研保障经费采取“包干制”管理的基础上，进一步明确对于支持青年科研人员的自主选题项目，院所可采取“包干制”管理，科研人员不再编制项目预算，项目经费实行负面清单管理，将“包干制”改革试点范围覆盖至全部市属公益院所。

2.完善评价指标体系，凸显公益院所在国际科技创新中心建设中的新定位。行业定额设立之初，在全国率先面向科研院所开展改革与发展绩效评估，并将评估结果应用于院所分档和改革与发展经费分配，充分体现了以院所创新质量、绩效、贡献为核心的保障原则。2022年，围绕落实中央及本市科技体制改革最新要求，发挥公益院所在国际科技创新中心建设中的作用，市财政局对《评价指标体系》进行了新一轮修订。一方面，落实科技领域改革要求，强化院所法人治理能力建设。在制度与管理指标中，对照32号文关于加强法人治理能力相关规定，将公益院所落实改革文件要求，以及修订、完善相关管理制度作为考核指标，并提高改革政策落实的权重，引导院所对下放的各项权利“接得住、管得好”。另一方面，围绕落实中关村新一轮先行先试改革要求，强化科技成果转化评价。在市属公益院所评价中提高科技成果转化与产学研合作情况的考核标准及比重，将科技成果转化指标由原来的10分提高至20分，成为《评价指标体系》中权重最高的评价内容，有力引导公益院所关注科技成果转化应用的速度和效益。

3.加大“培优扶强”力度，为公益院所改革创新注入动力。立足公益院所在国际科技创新中心建设中的功能定位，更好保障院所开展行业前瞻性、基础性科研，服务经济社会发展。2022年，市财政局大幅度提高改革与发展经费的支持力度，将经改革与发展评价为高水平院所的支持标准从原460万元提高到600万元（医疗卫生领域从650万元提高到800万元）；良好院所的支持标准从200万元提高到300万元（医疗卫生领域进一步提高到400万元）。调整后，2023年改革与发展经费规模达21850万元，较2019年15800万元，增长6050万元，增幅达38.3%。将改革与发展标准整体大幅提高，特别是进一步加强了对高水平院所的扶持力度，充分体现了行业定额“培优扶强”的功能定位，有力激发建设高水平科研院所的积极性。

4.扩大公益院所领域，使科技体制改革红利惠及社科单位。长期以来，由于科技领域和社科领域体制差异，市社科院一直没有纳入市属科研院所行列，无法享受科研项目经费管理改革措施对市属科研院所优惠政策，难以满足哲学社会科学支出灵活性和高智力投入的需求。2022年，市财政局打通科技领域和社科领域的保障边界，首次将市社科院纳入行业定额保障范围，并参加公益院所改革与发展评价。纳入后，对社科院的财政支持额度明显提高，社科院拥有了和自然科学单位相同的自主立项权和经费使用自主权，有力提升本市哲学社科研究人员科研热情。

三、改革成效

2023年，市财政局对部分公益院所行业定额使用情况展开调研，结果显示2022年行业定额管理制度修订后，公益院所在制度建设、经费管理使用、成果转化等方面取得明显成效：

1.改革成效显著。各公益院所围绕落实中央及本市“放管服”改革要求，及时修订、完善相关内部管理制度体系，在减轻科研人员负担、激发科研人员创新活力方面取得了明显成效。例如，将院所自主选题直接经费预算由11项减少至3项，并且无需提供过细测算依据。科研人员普遍反映，在申报预算时只需填报金额和简要说明，无需提供过细证明材料，科研人员在科研财务助理的配合下，仅需一天左右时间就能完成原来需要一周的项目预算的编报工作，不再需要投入大量时间在“凑盘子”“编本子”上，能够将更多精力投入到科研活动本身。

2.科研财务助理全面配备。《实施指导意见》修订后，行业定额能够用于科研财务助理工资和“五险一金”发放，解决了公益院所聘用相关人员的资金渠道问题。目前，公益院所通过科研人员兼职、临时聘用、退休人员返聘等多种形式，实现了科研财务助理的全面配备。科研人员普遍反映，科研财务助理在完成事务性工作中发挥了不可替代的重要作用，科研人员不再需要将大量精力投入到“找票”“贴票”“填单子”、打印结题验收材料等繁琐的工作中。

3.科研经费激励效应凸显。新的行业定额在大幅提高改革与发展额度的同时，将改革与发展项目奖励经费提取范围扩大至全部公益院所，允许各院所根据贡献程度全部用于对科研人员的绩效奖励，并且不受工资总额限制。这一改革极大激发了广大科研人员承担项目的积极性。

4.科技成果转化得到充分关注。在改革与发展绩效评价的引导下，公益院所更加关注科技成果转化工作，各院所纷纷加强科技成果转化布局力度，制定本单位科技成果转化管理办法，明确科技成果的登记、转化实施程序、收益分配等内容。例如，北京肿瘤研究所2022年被批复作为试点单位参加中关村国家自主创新示范区高水平科技自立自强先行先试改革、职务科技成果转化管理改革，当年通过技术许可、专利权转让等方式，实现技术成果转化收入3970万元，创历史新高。

综上，市财政局结合三年一度院所改革与发展评价工作，组织对公益院所行业定额管理使用情况展开全覆盖式调研，及时掌握院所对于行业定额经费支出范围、经费管理、评价指标体系等方面的新需求、新意见，并积极推动行业定额管理制度体系修订，以一系列制度上的微改革、管理上的微创新，使行业定额能够始终契合公益院所日益提升的经费管理和使用需求，有力推动了市属公益院所创新与发展。

案例二：昌平创新联合基金解决区域特色产业发展面临的基础科学问题和技术难题

点评：加强基础研究需要完善多元投入机制。昌平区政府与市自然科学基金委员会联合发起成立北京市自然科学基金-昌平创新联合基金，创新“市-区-企业”三级联动联合基金新模式，发挥企业“出题人”、“阅卷人”作用，推动解决区域产业发展面临的基础科学问题和技术难题，为建设高精尖产业主阵地提供原始创新支撑。昌平联合基金总资金规模位居北京市联合基金第二位，预计联合基金出资企业享受基础研究税收优惠每年可达300万元。该联合基金前景可期。

一、改革背景

为深入贯彻落实习近平总书记在中央政治局第三次集体学习中关于加强基础研究的讲话精神，有效支撑区域重点产业布局前沿技术，提升科技企业竞争力，借助市自然科学基金（以下简称“市基金”）在培养科研人才、布局前沿方向上的支撑作用，2023年7月，昌平区政府与市基金委联合发起成立北京市自然科学基金-昌平创新联合基金（简称“昌平联合基金”），通过调动和凝聚我市优势科研力量服务未来科学城建设，加大基础研究支持力度，为建设高精尖产业主阵地提供原始创新支撑。

二、改革做法

1.创新“市-区-企业”三级联动联合基金新模式。通过设立昌平联合基金，建立“市基金-区政府-科创企业”三级联动的基础研究合作模式，围绕昌平区医药健康、先进能源、先进制造等优势领域关键技术需求，特别是基础研究中“卡脖子”的技术攻关，引导市科研团队开展基础研究和应用基础研究，强化基础研究对昌平重点产业原始创新能力的支撑作用，助力昌平区重点产业原始创新能力提升，为相关领域科技成果转化奠定基础。

2.发挥企业“出题人”、“阅卷人”作用。昌平联合基金充分发挥企业“出题人”作用，项目指南方向全部来自于企业关键技术需求，引导全市科研人员聚焦重点产业急需解决的基础科学问题和技术难题开展研究。同时，昌平联合基金充分发挥企业“阅卷人”作用，各合作方全程参与项目指南审定、项目组织、评审、交流对接、验收等各个环节，通过项目启动会、交流会等形式，加强企业与科研团队对接，促进资助项目与企业合作方交流合作。

3.搭建联合基金开放合作新模式。昌平联合基金首期合作期5年（2023年-2027年），经费规模设定为5000万元/年，市基金、昌平区政府及区内科创企业原则上按照1:2:2的比例共同出资组成，所有经费资金由市基金办统一管理。考虑到基础研究的稳定性和公益性，昌平联合基金采取“3 2”的运行模式，参与企业至少投入3年，3年后企业根据实施效果决定后续投入情况。同时，鼓励昌平区相关领域企业加入，市基金、昌平区与企业将继续按一定比例配套出资。

三、改革成效

1.多方参与助力企业研发，资金规模位居全市第二。为壮大产业集群，营造创新生态，昌平联合基金突出未来科学城产业区域优势，面向企业技术需求，重点围绕医药健康、先进能源、先进制造等领域开展资助工作，重点吸引优势科技力量参与研究，推动多方在数据资源、实验平台、人才培养等方面形成实质合作，为相关行业发展提供基础理论和技术支撑。目前共有6家企业参与联合基金,每年合计出资2000万元，另外市基金配套每年出资1000万元，昌平区配套每年出资2000万元，昌平联合基金总资金规模位居北京市联合基金第二位。

2.先行先试形成政策突破，推动企业享受研发费用加计扣除政策。2021年,中央深改委审议通过了《关于支持中关村国家自主创新示范区开展高水平科技自立自强先行先试改革的若干措施》,其中明确提出企业出资参与联合基金，可享受研发费用加计扣除政策。2022年，财政部、税务总局、科技部联合发文，落实先行先试改革部署，并进一步将基础研究税收优惠政策推广至全国，推动更多的科创企业投入基础研究，开展原始创新，预计联合基金出资企业享受基础研究税收优惠每年可达300万元。

3.邀请专家广泛论证，资助优质基金项目。昌平区科委联合市基金办及6家出资企业，通过“需求征集—科学问题凝练—专家论证”等环节共同完成2023年昌平联合基金指南编制工作。指南编制过程中，组织召开10场指南讨论会和6场指南论证会，邀请清华大学、北京大学等单位的30余位学术专家，与企业技术专家进行充分沟通交流，编制形成2023年度昌平联合基金项目指南。2023年7月，市基金办发布2023年度昌平创新联合基金项目申报通知，围绕肿瘤免疫与精准治疗、疫苗与检测、骨与关节、组织再生与功能修复、生物医用材料、集成电路等6个领域，面向全市高等院校、医院、科学研究机构等资助31项左右重点研究专题及62项左右前沿项目。

4.沟通平台搭建形成，深度解读激发申报热情。高校院所、医院、科创企业等依托单位和科研人员关注度很高，昌平区科委配合市基金办面向广大依托单位和科研人员组织开展联合基金项目申报政策宣讲会，共有1200余位科研人员通过线上形式参会收听，熟悉申报条件和要求，进一步提升对创新主体服务的精准性和实效性。通过构建多方参与机制，促进供需双方后续研发合作。

面向未来，昌平区将继续加强与市基金委合作力度，推动增加参与企业数量和各方出资规模，扩大医药健康、先进能源、先进制造等基础研究领域范围，充分发挥联合基金纽带作用，搭建好科学界和产业界的桥梁，推动高校、院所、医院、科创企业等创新主体深度融合，建立一条从基础研究到应用基础研究、技术研发相互衔接的科技成果研发、转化新路径。

案例三：首农食品集团“揭榜挂帅”开展智能连栋温室创新联合体关键核心技术攻关

点评：实行“揭榜挂帅”是我国面对科技革命与产业变革新形势实施的一项科技管理机制改革。首农食品集团实施“翠湖智慧农业创新工场”项目，10万平米连栋温室实现建成投产，成为京津冀地区单体最大的蔬菜生产连栋温室。集团设立“智能连栋温室关键核心技术攻关及集成应用”科技攻关项目，通过“揭榜挂帅”开展跨界协同创新。此项改革案例在榜单任务精准把握、加强创新联合体建设、强化“里程碑”考核、加快项目成果转化等方面都有创新意义。

一、改革背景

北京市土地资源紧缺，农业生产受生态资源约束较大，发展绿色化、智能化、专业化、高效化的高效设施农业成为保障城市“菜篮子”供应的重要趋势。北京市相继出台《关于促进设施农业绿色高效发展的指导意见》《关于加强高效设施农业用地试点管理工作的通知》《加强和规范设施农业用地管理的通知》等一系列文件，引导更多资本、人才、技术、土地、信息等生产要素投入设施农业发展。

首农食品集团坚决落实市委市政府提高土地利用效率、提高蔬菜自给率的重要指示精神，于2021年建设实施了“翠湖智慧农业创新工场”项目，该项目一期被列为市重点工程。在市政府的大力支持下，10万平米连栋温室实现当年年底建成投产，成为京津冀地区单体最大的蔬菜生产连栋温室。

但连栋温室要取得预期经济效益面临很多难题。大型智能连栋温室建设运营成本高，大型温室结构设计、核心设备仍处于引进和消化吸收阶段，温室专用智能装备、智能控制平台等关键核心点自主化水平有待进一步提升，配套栽培技术体系需进一步优化，适合智能连栋温室生产的抗早衰、连续坐果能力强、品质高的专用品种缺乏，需要在设施设计及智能装备、植株标准化管理、水肥及环境精准化调控、专用品种引进及筛选等方面进行技术攻关，积累数据和实践经验，不断完善技术体系，提升产量及效益水平。

二、改革做法

根据市政府关于要“集中攻关智能连栋温室，性能比肩荷兰水平，成本大幅降低，产出明显提升”的指示要求，结合实际生产过程中需要研究的关键核心技术，集团设立“智能连栋温室关键核心技术攻关及集成应用”科技攻关项目，在科技项目管理模式上进行“微改革、微创新”，通过“揭榜挂帅”，组建创新联合体，开展跨界协同创新。

1.锚定核心攻关目标，组织策划“揭榜挂帅”项目，探索科技管理新模式。设施农业项目产业链长，涉及跨学科科技攻关，集团组织策划“揭榜挂帅”方式，开展涉及农业栽培、工程、智能控制系统等多学科领域的“智能连栋温室关键核心技术攻关与集成应用”项目，加强全产业链关键核心技术集成应用的研究，打通集成应用壁垒。在确保品质和口感条件下，预期将大果番茄产量提高到50kg/㎡，樱桃番茄产量达到25kg/㎡。

2.激发创新创造能力，多轮多方研讨榜单，确保任务目标切实可行。制定任务榜单过程中，邀请设施农业领域院士，中国农业大学、中国农机院、农业农村部规划设计院、京津冀国家技术创新中心、市农科院等行业专家进行多轮研讨。加强全产业链协同，集成环境控制、水肥调控等国产化设备系统，配套专用栽培技术，达到成本降低、产出提升的目的，形成一套适合北京地区的智能连栋温室可持续运营技术模式。

3.公开发布任务榜单，建立创新联合体攻关模式，打造开放创新生态。经过充分论证酝酿，在集团官网发布“智能连栋温室关键核心技术攻关与集成应用”科技攻关项目“揭榜挂帅”任务榜单5项，榜单涵盖智能连栋温室的设计提升、数字化技术应用、栽培管理等方面的内容，吸引众多团队整合优势资源，对榜单任务进行分析研究、制定方案并组织申报。

4.务实严谨层层把关，攻关关键核心技术，确保揭榜任务达到目标。集团邀请由业务专家和财务专家组成的专业评审组，召开“揭榜挂帅”项目评审会，针对申报榜单任务5项实施方案严格评审把关。再组织行业专家对项目整体可行性进行论证，使任务成果有机融合起来，及时应用到翠湖智慧工场的实际生产中，有机统筹科研与生产，达到提高产量、降低成本的目标。

5.签署任务“军令状”，采取闸门式全过程管理，提升创新体系整体效能。“揭榜挂帅”项目立项后，翠湖农业作为整体项目实施团队，与揭榜团队签署“军令状”，对“里程碑”考核要求、经费拨付方式、奖惩措施和成果归属等进行具体约定。将榜单任务目标摆在突出位置，集中优势资源，全力开展限时攻关。集团按年度任务进行考核评价，以应用效果评价任务成果，确保达到预期目标，推动解决温室生产成本高、产量潜力挖掘不充分的问题，形成“可复制可推广”模式。

三、改革成效

1.科技创新见成效，全面提升单位产量。通过筛选种植优质番茄品种，运用嫁接留双头、水肥及环境精准化调控、病虫害绿色防控等技术，优化了植株密度，进而提升了单位面积产量，2022-2023生长季大番茄单位面积产量达42.45kg/㎡。搭建智能连栋温室数字化控制云服务平台，逐步实现对温室环境和水肥数据的自动收集以及植株长势状态的实时监测。

2.生产管理精细化，多维度控制生产成本。形成智能连栋温室番茄工厂化栽培技术体系，制定番茄不同生育期的环控、水肥、植保及植株管理策略，实现了对温室内温湿度、二氧化碳、水肥的智能化管理。通过营养液检测及精准化水肥管理、病虫害绿色综合防治等栽培技术应用，有效降低生产成本。2022-2023茬口单位面积直接生产运营成本相比全市平均水平降低了10元/㎡。

3.操作流程标准化，提高劳动生产效率。建立标准化生产管理体系，完善出入库流程和单据体系，针对车间机器设备建立标准作业书，将工人工资由单一的计时形式改为计时和计件相结合的形式，提升劳动生产率，达到3亩/人，降低了人工成本。

此项工作取得良好成效，主要在于：聚焦实际问题，通过发布前的充分论证，精确“揭榜挂帅”任务榜单。确保榜单内容可行，指标设计合理，适于量化考核。在签署任务“军令状”的基础上，强化闸门式全过程管理，按年度任务进行考核评价。确保项目资金使用合理，以应用效果评价任务成果。同时，高效协调各项榜单任务执行与整体项目实施，推动科技项目逐步达到预期目标。