干货丨全过程造价咨询参与国有房地产代建公共建筑项目的服务要点

作者：开元咨询造价事业二部-温勇

# 基本概况 #

国务院在2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）中提出了对非经营性政府投资项目实行代建制，对非经营性政府投资项目加快推行代建模式，选择专业化的机构负责建设实施。近年来，国家部委也相继调整相关政策，鼓励和引导民营资本及社会企业参与非经营性公益项目、公用事业或基础设施建设项目，从而推进代各项融建模式发展。

随社会经济的较快发展，但房地产市场竞争日益剧烈，越来越多的房地产企业转向多元化发展及经营模式的调整，政府代建、民企的品牌管理输出促进了代建模式的较快增长。

随着代建模式的不断实践，代建项目的风险点也逐步暴露。因此，本文将根据参与的某大型公共建筑的代建模式针对其优劣势及应对措施做简要阐述：

1、当前土地、金融政策、国内外环境及后疫情时代的经济环境下，国企房地产企业参与政府代建的意义。本文分析了人口供需市场的变化及金融形势的变化情况，阐述进入代建市场的意义所在；

2、分析发挥房地产进入代建市场的平台资源整合优势，阐述了利用现有的资源及管理优势，进入代建市场即是市场选择

3、分析了房地产企业进入代建市场的风险因素，阐述了目前代建市场的绩效评价风险、品牌风险、政策风险；

4、简要阐述了针对政策、绩效评价等风险应对措施。

我国代建制主要由试验性质的“厦门模式”总结推广。一些专业公司代替业主对项目实施建设，解决了政府一些基础投资过程中的业主不专业，政府缺乏监督性，程序不合规、投资金额 “三超”等问题。

房地产企业参与代建的是市场选择之一。当前房地产企业依靠重资产模式提供产品这单一形式存在，且供需失衡状态严重。我们究竟现在有多少存量住房及新增住房？

首先，人口红利因素影响供需失衡。作为人口大国，按2021年12月底人口统计数据为14.12亿，人口增长幅度从2010年前的4.79‰减少到2021年的0.34‰。

其次，调查2021年基本已经人均住房面积39.8㎡，接近于日本人均套内面积39㎡，德国的人均套内面积43㎡，美国的人均套内面积70㎡，参照我国的人口基数，达到美国的人均面积是无法接近或达到，提升到德国的人均水平是可以实现的。考虑我国的人口基数大及地区发展差异，城镇化进程缓慢增长等因素，人均住房面积需要花费较长的时间才能与美国等发达国家比肩，故目前我国对住房的刚性需求及改善型需求达到峰值，房地产市场持续增长难以为继，住宅的商品属性正逐渐回归；

第三，房地产企业融资困难，金融的杠杆作用被抽离。房地产行业作为资金密集型，融资环节不可缺少且至关重要。2021年上半年，房企在“三道红线”的约束下，继续优化财务结构。上榜2021年中国地产时代100强地产房企，抽取50家企业平均资产负债率达73.83%。房地产行业内部融资与外部融资都受到相当大的限制，整个资金供应链条愈发紧绷。

第四，房地产政策调控压力加大。房产调控政策长期坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”。我国无论是城镇还是乡村住宅的空置率都相当高，市场造成了畸形的供求关系。后续调控政策还将加大针对房产的调节税措施，严控投资性购买。

近年来，政府鼓励房地产的健康发展，市场决定资源配置。鼓励和引导房地产多种投融建模式，由专业化的房地产公司实施的管理输出或大型的公共建筑代建是其中的一种选择，这些市场引导都给房地产参与政府代建项目营造有利氛围。

# 国企房地产公司实施代建优势 #

国企房地产企业作为专业化公司，作为代建机构具有企业性质上的天然优势，更具备政府代建中心所不具备的以下优势：

首先，作为房地产公司有着专业的组织效能。房地产企业具备前期报建、设计管理、工程管理、合同管理、采购、财务、营销等专业化部门设置，这些部门设置与代建机构在大型公建项目建设前、中、后期等阶段工作需求相匹配。

国企房地产有一套严格的采购、合同管理的流程，与大型公建项目的招标要求基本吻合，自行选择、整合管理下游的供应商，更能提高项目组织的效率。

国企房地产较政府机构，有更多的项目经验可参考，对设计成果的经济性、科学性把握相对而言更敏感、有成效。

其次房地产企业作为代建人的技术和管理优势。房地产行业本身在其自身发展的过程中，聚集了报建、设计、项目管理、合同管控、财务管控等各方面的专业人才。这些专业人员在房地产开发过程中，形成了以项目需要为主的人才培养及资源竞价的体系；

再次，房地产企业在对成熟的发展模式下，形成一套技术、经济平衡的建造体系，并在其发展过程中自我革新，自我升级。特别是对市场的新技术、新材料、新工艺、新的管理模式的摸索和使用，推动基建项目的建设、运营管理发展，有利于将先进的管理经验充分运用，提高国有资金的使用效率，节约投资，契合当前国企房地产转型为城市更新、运营商的定位。

最后，国企房地产作为代建机构，为代建项目的顺利交付提供了资金保证。国内的大中型公共建筑，均有较长的建设期及艰难的运营期，需要长期的资金投入。

# 房地产公司实施代建管理风险点 #

我国代建项目起步晚，涉及代建模式的法律体系不完善，存在费用和制度上的一系列问题：

一、政策的不健全，地位不明确。

目前仅有2004年国办出台《国务院关于投资体制改革的决定》，2005年-2015年各省区出台过相应的条例或管理办法，近期未有新的细则更新，导致代建的推行遇到一些亟须解决的问题；

二、参与代建的单位激励不够，代建存在费用低。

代建模式一般为小股操盘管理及销售服务，如绿城管理；另一种为各省推行的代建中心为非营利机构代建服务，收取代建管理费；前一种模式管理费的比例限额较大，一般为投资额的1.5%-5%左右，缺乏有效的激励机制；后一种模式对管理的认定无法量化，导致管理界面认定不清晰。

三、两种模式对代建企业收益难以同风险匹配是最突出的问题。

以公共项目投资10亿为例，管理费最高5000万元，最低500万元。管理费的差异幅度大，出现安全、质量、进度风险或合同风险将使得整个项目无收益，甚至亏损状态。

四、其中表现较明显的焦点在于工程建设其他费。

以目前有明确的收费标准的财建[2016]504号文对代建的收费标准为例，代建10亿元以上的代建费用为0.8%，一个10亿元的投资项目，仅有940万元。建设单位管理费与代建管理服务收费在内涵方面存在较大差异。以建设单位管理费标准所确定全过程代建管理服务收费，没有客观地包含代建工作的时间范围、工作内容、风险承担、应付税金及利润等诸多费用，取费标准明显不客观、不科学、不合理代建管理费费率偏低，影响代建市场的健康发展。

五、绩效评价难度较大，品牌作用无法量化。

地产项目中的操盘能力、品牌溢价能力及成本控制能力界定困难，存在一定主观性。政府机构对代建项目的定位及标准不统一，对项目的建设意图存在认识误差。一个代建项目的周期长，存在政府机构对代建项目的产品效果不满意，或者对设计成果的认知差异，导致代建项目“三超”。审计部门认可的模式为无差额的建安费的差额，大型公共建筑的代建模式基本为收取代建费及后期的经营管理费用，如何界定管理效益，在国内尚无完整的实施体系给予保证，因项目的整个定价主动权在于政府或政府委托的法人，导致参与代建的房地产企业长期处于被动的地位。

六、代建过程中的指令及结算风险。

代建参与单位签订的代建合同，在法律层面尚缺乏统一的制度保证和合同体系，导致代建合同的特殊性无针对性地加以明确。多数的代建合同强化政府或政府委托人最终的验收、结算权利，对过程中的关键节点不关注，或乱指令。对出现的变更增加因素、超期“一刀切”，存在强势的合同地位，代建单位承担了多数的无法承担的风险。

七、风险管控的意识不强。

代建项目一般为代建的房地产企业与政府或政府委托法人签订代建合同，多数为两方协议或三方协议。代建企业又负责招标确定施工单位、设计单位、勘察单位等，存在有合同结算规则差异大，合同履约期长，材料涨价风险高。两套不同的结算原则导致代建企业的存在差额部分，而且政府管理机构多，投入的管理措施多进一步加剧参与代建企业压力。

# 全过程造价咨询参与国有房地产代建公共建筑项目的服务要点 #

面对代建项目的持续增多，全过程造价咨询企业参与国有房地产代建公共建筑项目也能实现业务增长。

首先，建议委托方（代建单位，下同）对代建项目的政治风险、法律风险等系统风险做充分的调查研究，是项目的主要风险因素；对自然和项目的质量、安全应承担主要风险，项目的不可抗力风险由双方共同承担；

其次，建议委托方代建合同应制定科学、合理有针对性的成果交付标准、支付节点、结算规则及过程监督的机制。

交付成果或设计任务书作为代建合同的核心之一，国企房地产公司对此应有聘请专业的设计机构作为设计咨询，有针对性地提供设计任务书。

国企房地产企业参与代建项目的另一个核心是支付节点及结算规则。代建项目的一个特点是必须有多重的政府机构参与，代建业主、使用单位、政府审计机构、决策机构等。项目开始前确定适度的监管机制和结算原则，过程中确定对调整投资的认可方式。

代建的管理费计费方式按地方性的约定的管理费率或代建项目的特点、难易程度计费。

第三、国企房地产代建项目应事先确定工作的介入模式。国企房地产企业的优势是有完整的管理体系，作为代建项目房地产企业与政府机构采取怎样的介入方式，即能保证房地产企业自主的经营活动不受大的调整，又能将政府的监管得到有效的落实，需要针对不同的情况采用备案或审批的模式进行过程确认。

备案的情况适用于房地产企业拟在代建项目的执行的内部管理制度、流程，招标方式、招标结果、场地配置等情况给予备案；审批的情况是重大的方案调整及涉及项目重大变化的情况给予先审批，后实施的情形。

# 结束语 #

我国的代建制自“厦门模式”诞生以来，又不断地发展和完善，经历了“天津模式”“深圳模式”，填补了我国在建设、经营的多头管理提供了参考模式和解决思路。

代建项目不仅要解决法律的适用问题和管理费低下的问题，更重要的是在细则制定上响应国家的关于进一步深化体制改革及“放管服”的精神，让所有具备条件的房地产企业积极地参与代建市场，促进市场的健康发展。代建制的健康发展需要政府机构有更加适应房地产企业的参与代建项目的政策，要求政府机构和参与代建的房地产企业在项目前期对项目标准科学落地，以及更加适应市场的评价体系及考核体系，期待有更多的房地产企业参与代建制的专业化、科学化地配置资源。

参考文献

1.严玲，邓娇娇．代建项目激励中的风险分担研究【J】．项目管理技术，2007(03)

2.尹贻林．政府投资项目代建制理论与实务[M]．天津：天津大学出版社，2006

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