行政诉讼中，原告方往往将焦点放在问题本身而忽略对行政机关所适用法律的合法性质疑，亦或没有以有效合法方式提出合法性审查。尽管法官拥有此项主动审查权利，但具体适用于事例上，双方所处角度不同导致原告此项权利经常被忽略。在行政复议类案件中，对被申请人适用法律的合法性、合理性均可提出审查，申请人及时、有效地对规范性文件合法性、合理性提出司法审查，无论对案件实质审理结果亦或对程序公正的救济途径，都尤显重要。
一、规范性文件的法律地位
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方各级人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。该条规定明确了人民法院对规范性文件合法性的一并审查制度。
该法第六十三条规定了行政诉讼法律适用的基本依据，即：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。
以上规定中可以得知规范性文件在具体适用时，法官有权以司法审查介入行政规章的合法性实质审核，并有权自主决定是否适用。
同时，由于法院只对规范性文件的“合法性”进行审查而无权对“合理性”审查，因此，行政诉讼中原告提起规范性文件的审查需符合：一是“附带性”的原则；二是只对合法性内容审核（合理性本来也并非法院受理行政诉讼案件范围）。至于什么是附带性，首先，审查对象的附带性，只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象；其次，审查模式的附带性，即对规范性文件的审查只能在针对行政行为合法性审查中附带提出；最后，审查结果的附带性，人民法院对规范性文件的审查是为了确认诉争行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为的合法性，而不就规范性文件的合法性做单独判定。
二、司法裁判观点
【案例1】成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案
裁判观点：如果所诉行政行为不符合行政诉讼的受案范围，同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围
基本案情
金牌天使医疗科技有限责任公司（以下简称金牌天使公司）就已获得专利授权的雾霾治理机向四川省成都市科学技术局（以下简称成都市科技局）申报科技项目资助。2014年6月29日，成都市科技局根据其制定的规范性文件，认为金牌天使公司的申报中缺少审计后的财务报表和专项研发费用报表，对该申报作出退回修改的决定。金牌天使公司认为，其申报项目已成功申报四川省科技厅2015年科技支撑计划重点新产品研发项目，应自然具备成都市战略新兴产品的申报和资助条件，故成都市科技局退回补充修改的理由不能成立。同时，其认为成都市科技局制定的规范性文件违法，故诉请法院对其予以审查，并确认成都市科技局于2014年6月29日作出的退回修改行为违法。
裁判结果
成都市高新技术产业开发区人民法院一审认为，金牌天使公司所诉的行政行为，是成都市科技局因金牌天使公司未完整提交申请所需材料而无法进入实质审查程序的一项告知行为，可视为一种程序性行政行为。本案行政程序尚未进入对金牌天使公司申请事项的实体认定阶段，成都市科技局作出的审核告知行为并未产生是否给予金牌天使公司项目资助的法律后果，该程序性告知行为不属于实体上的行政行为，没有直接影响金牌天使公司的实体权益。
同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第五十三条相关规定可知，当事人直接就规范性文件的审查向人民法院起诉不属于行政诉讼受案范围；行政诉讼对规范性文件的审查应当依附于案涉行政行为的审理而进行。因此，如果所诉行政行为不符合行政诉讼的受案范围，同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，金牌天使公司所诉审核告知退回修改的程序性行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，故其请求审查并确认成都市科技局制定的相关规范性文件违法的诉请也不属于人民法院行政诉讼的受案范围，遂裁定驳回金牌天使公司的起诉。金牌天使公司不服提出上诉，四川省成都市中级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。
【案例2】张某行政许可复议案
复议观点：复议机关可以应申请启动规范性文件审查程序,也可以依职权启动规范性文件审查程序。以申请人未提出规范性文件审查为由放弃对行政许可行为的实质审查是不恰当的；是否批准设置该口腔专科门诊部,要综合考虑当地综合医院及其他口腔专科医院所能提供的口腔医疗服务与当地居民口腔诊疗服务需要量后确定。
基本案情
张某向某区卫生局申请开办牙科诊所。根据当地市卫生局《社会医疗机构的设置行政许可实施办法》的规定,申请人需参加理论和实践考试考核,并综合职称、学历、常住户口所在地、宜开办医疗机构的地点、医疗用房面积、合理布局等情况评分后择优录用。
张某综合评分为61.2分,在门诊部和诊所类排第59名,而该区计划开设的门诊部和诊所数量仅14家,没有入围。区卫生局向其发出了不予行政许可决定书,并告知了不予许可的理由。张某不服,向市卫生局申请行政复议,请求撤销该不予行政许可决定,理由是:1.申请人申请开办的是口腔专科门诊,而非综合门诊,在考评时应区别对待,不能将专科门诊与综合门诊相提并论;2.理论考试内容绝大多数是西医综合知识,口腔方面试题甚为少见,申请人与众多西医综合医师进行这种考试明显处于劣势;3.以申请过程中任意填写的场所建筑面积的大小、投资金额的多少来评分,也是不合理的。
复议机关认为:申请人所述市医疗机构专家评议委员以申请过程中任意填写的场所建筑面积和投资金额进行评分缺乏事实依据,区卫生局的评分依据该市《社会医疗机构的设置行政许可实施办法》、《医疗机构设置规范》及《门诊部社会办.的设置许可评分标准》进行。由于复议对象是具体行政行为而非抽象行政行为,且申请人并未一并提起对上述规范性文件的审查,故即使评分标准制定不合理,也应当通过规范性文件审查程序,由市政府或省卫生厅进行审查。复议机关维持了被申请人做出的不予行政许可决定。
三、法律规定
《行政复议法》第七条规定了规定的审查：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。
前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。
以上规定中可以得知，作为复议机关，可以依申请人的申请启动规范性文件审查程序,也可以依职权启动规范性文件审查程序。这点与行政诉讼司法审查明显不同，所以该案中，以申请人未提出规范性文件审查为由放弃对行政许可行为的实质审查是不恰当的。
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