多地预售资金监管细则落地（预售资金监管实施细则）

经济观察报 记者 陈月芹 7月28日，杭州房管局公布了一则监管银行中标结果，杭州银行及中国农业银行、宁波通商银行、澳门国际银行等25家银行的杭州分行入围，这也是未来3年负责杭州全市商品房预售资金存取的银行“白名单”。

2月初，为了保障房地产项目竣工交付，维护购房人合法权益，促进房地产市场平稳健康发展，一份由住房和城乡建设部、人民银行和银保监会三部委联合印发的《关于规范商品房预售资金监管的意见》（以下简称《意见》），被下发至各省、自治区、直辖市住建厅，央行上海总部、各分行、省会城市中心支行，各银保监局，各商业银行等，由地方住建部门依据该文件的基本原则，调整当地商品房预售资金使用办法。

彼时，市场传言新规将放松对预售资金监管，依据是文件中的一句话：预售资金监管额度将根据项目工程造价等进行核定，超出监管额度的资金可以由开发商提取自由使用。

实际上，据经济观察报了解，原文件中对资金的提取规定并未有“自由”字眼。而5个多月后，截至7月27日，包括成都、苏州、沧州、西安、湖州、杭州、潍坊等地陆续公布相关细则，对预售资金的监管难言“放松”。

7月底，某头部房企高管在内部会上提醒各区域总裁，停贷风波将影响全行业，比如政府的预售监管资金会越来越严，因为很多强制停贷业主告知书都将楼盘停工或烂尾的原因，归咎于银行和政府在预售监管资金上没把好关。

没有缝隙

各地预售资金新规基本围绕《意见》提出的主要原则，包含了预售资金如何确定商业银行、监管账户的设立、如何确定监管额度、资金如何使用、企业违规挪用将被追责、厘清三方监管部门各自权责等9个方面内容。

《意见》第一条明确要求，预售资金监管银行必须通过公开招标选定，浙江杭州、吉林通化、湖北孝感等地已发布相关招标公告。

7月11日，杭州发布一则招标公告，首次就全市商品房预售资金监管银行项目开展招标，入围数量最高为25家，服务期限3年。每家银行只能有一个主体参与投标，而农村信用合作社、农村商业银行等金融机构统一以浙江农村商业联合银行股份有限公司为投标主体进行参与。杭州市住房保障和房产管理局已于7月27日开标。

其次是监管账户的设立，企业申请预售证仅可申请一个账户，住建部门、开发企业与银行签订三方监管协议。设立监管账户是项目办理预售证和网签备案的前提条件。

7月12日，河北省沧州市住建局公布的监管办法意见稿还加码：要求企业设立监管账户后，在商品房买卖合同中须注明“购房款不进入监管账号，此合同无效，买售双方可随时解除”字样。

所有已公布细则的地方预售资金监管新规均明确：预售资金应全部、直接存入监管账户，且只能用于与预售商品房的工程建设。

在预售款的支取上，《意见》明确分为重点监管额度内和额度外两种情形。

成都的监管办法中额外提醒，开发商想划转超过监管额度的资金时，需提供资金用于工程款及农民工工资支付的诚信承诺。成都建立了建设领域农民工综合服务平台，与监管服务平台进行关联，一旦开发商出现未按规定向农民工工资专户拨付人工费用的预警信息，需补足农民工工资专户的资金后才可以划转富余预售资金。

监管额度内的资金，不同于企业自有资金，必须用于项目的工程建设，包括项目建设必需的建筑材料、设备和施工进度款等。

对于这笔交房“保险金”，各地对放款节点的设置有所不同。

7月1日，成都住建局官网发布的《成都市商品房预售款监管办法实施细则》，相比2020年版，工程建设进度的定级从原来的4个增加到了7个，增加了外墙装饰完成、商品房交付率80%且无重大纠纷隐患、该预售批次所有房源完成所有权首次登记三个进度，是目前全国节点设置最精细的城市。

具体而言，第一个节点，住宅项目完成主体结构3/4，监管账户内资金余额不低于监管额度的55%，其他规划用途的不低于35%；第二节点为主体结构封顶，监管资金余额不低于45%，其他规划用途的不低于25%；第三节点是完成外墙装饰（不含外立面门、窗安装），不低于35%；四是完成内外装饰装修，不低于15%；第五节点是完成竣工验收备案，不低于5%；第六节点是商品房交付率达80%以上且无重大矛盾纠纷隐患，不低于2%；最后一个节点则是完成该预售批次房屋所有权首次登记，可以申请支取剩余资金。

潍坊设置了5个控制节点：建成层数达到规划地上层数一半，留存比例至少为60%；建成2/3层数，留存至少45%；主体结构完工，留存至少30%；单体竣工验收合格，留存至少15%；取得商品房现售备案证后终止监管。

杭州的办法则设置了6个节点，但每个节点的留存比例较其他城市略高，如同样是完成主体结构验收前，成都需留存45%重点监管资金，潍坊为30%，杭州需留存60%；竣工验收备案节点上，成都需留存至少5%，潍坊15%，而杭州为30%。

此外，多数城市设置资金支取工程节点的主体为单次申请预售证的所有工程量，而7月14日汕头公布的监管办法明确，可以细分到单个楼栋，例如，项目预售批准后至完成2/3结构工程时的楼栋，最高提取额度为楼栋总造价的50%。

为了检验各节点进度真实性，成都、潍坊等地要求，开发商必须提供工程形象资料。潍坊还要求开发商提报工程进度照片，要求清晰反映工程实际进度，并注明拍摄日期。

从选定监管银行、资金存入到提取节点，各地新规试图封堵开发企业可能挪用预售资金的各个环节。

监管额度

监管额度高低，是房企最为关心的内容。

前述《意见》明确了监管额度是“监管账户中确保项目竣工交付所需的资金额度”，在这大原则之下，各地住建部门根据工程造价、施工合同金额以及项目交付使用条件等因素确定。

各地主要分为按预售总价款的某一比例、固定工程造价或工程造价乘以系数共3种方式核准监管额度。

成都的办法采用第一种核算方式，对2016年7月17日前拿地的项目，按不低于预售挂牌总价的25%核算，此时间之后拿地的项目则按不低于预售价款总额的15%初步测算。如果测算出来的监管额度平均价低于成都当期建设工程平均建安费用，则按平均建安费用计算监管额度；此外，对于提供升级装修方案的预售成品住宅，需按每套已售房源升级装修价款总额的50%测算。

苏州、沧州采用固定工程造价乘以建筑面积核算。苏州住宅项目按每平方米不低于4000元的监管标准计算，非住宅项目按不低于已网签备案房源总价的30%；沧州的建安成本监管标准为4000-4500元/平方米。

潍坊、杭州的办法则要求在工程造价上叠加配套建设费用的部分，因此还需乘以相应系数。杭州的监管额度计算公式为（单方工程造价 装修价格）X地上建筑面积X110%，其中单方工程造价一栏，毛坯售价5万元/平方米以上的，单方工程造价最低价为5000元/平方米；5万/平方米以下及未定价的，单方工程造价最低为4000元/平方米。系数110%中的10%为不可预见费用。潍坊一般按照建筑工程造价加20%确定，主要为区内配套费用。

一位住建系统人士表示，如果开发商爆雷，即便有严格的资金监管，也不一定能顺利交房，因为其中牵涉太多债权和债务关系，如项目配套建设费用、财务和管理费用、前期拖欠的工程款、后续楼栋想要获得预售证的前提是解除抵押等等。“仅用建安成本的资金来完成保交房，是一种理想状态”。

一位地方政府官员表示，从去年下半年恒大事件开始，暴露出全国性预售资金监管的缺位问题，也引起了监管部门自上而下的反思。直到现在，监管部门对预售资金仍有两派分歧：一派认为应该由政府监管，一派认为应由银行监管。

部分城市已将“政府监管”写进新修订的预售资金监管新规，如山东潍坊的细则总结了预售资金监管应遵循的原则：政府监管、专户专存、专款专用、全额入账、全程监管、节点控制等。

前述地方政府官员认为，一大笔无息资金在银行和开发商面前都是“香饽饽”，二者都是利益直接相关方，而如果明确由政府进行监管，每一笔支出需要监管部门盖章确认，银行就变成了托管方。一旦发生银行未经审批划扣监管资金用于抵偿开发商，或因房企爆雷而冻结资产，账户内有钱也无法使用等情况，监管部门有权力要求扣押银行的资本金。

该官员还补充，如果把“政府监管”明确写进相关法规，那便不需要通过招投标筛选商业银行，甚至也不必要规定一个项目预售证只对应一家监管银行，“因为本身都是政府监管银行，银行只需要按照银行业从业规定执行即可。在政府监管框架下，银行应该是丙方”。

差异化监管

不同企业分类监管，是本轮各地预售资金新规的另一特色。

山西省的监管办法提出，监管部门可以根据房地产开发企业动态考核、信用评价及资产负债情况，适当降低或提高其节点留存重点监管资金额度，但每个节点降低或提高的比例不得超过5%。

成都允许在前述初步测算监管额度的基础上，还可以根据企业在本市的住建信用信息平台上公示的信用等级，增减监管额度，具体为A 级的，监管额度下浮50%；A 级的，下浮30%；A级下浮20%。B级，保持测算额度不变。C级、D级的的企业，监管额度上浮20%、40%。

对A 级、A 级、A级开发企业下浮监管额度，成都要求企业应提供相应额度银行保函。

除了企业信用等级，潍坊还可以根据项目绿色建筑评价等级调整留存比例。信用AAA级或绿色建筑评价三星级的，监管资金留存比例可降低5%；信用AA级或绿色建筑评价二星级的，可降低3%。对信用B级、C级的预售人，留存比例分别增加5%、10%。

为了监管资金有效利用，成都、沧州、潍坊多地命令允许银行保函充抵监管额度，但必须是不可撤销、见索即付现金保函。如果保函违约，监管部门向出具的银行或机构发起索赔，这意味着若开发商捐款或挪用，开具保函的银行需为此兜底。

7月25日，山西省统计局发布上半年山西房地产开发市场运行情况分析报告，其中在“房地产开发市场保持稳定发展的几点建议”部分，该分析指出，为防止开发企业因资金不足导致项目烂尾，可以允许符合条件的商业银行为房地产开发企业出具保函，适度降低预售资金监管比例，加强预售证审批等，一定程序上减少房地产开发企业资金压力。