审计视角下提升维修资金使用效益的路径选择（关于专项维修资金的审计）

维修资金是房屋的“养老钱”，其使用效益对保障居住的安全稳定十分重要，尤其是在自然灾害等不可抗力对房屋造成重大损害后，其重要性更加凸显出来。维修资金应取之于民、用之于民，但通过审计调查发现，资金使用乱象频生。为防止维修资金陷入“公地悲剧”，行政部门、物业公司、业主等主体应积极采取措施，不断实践探索，提升管理水平，扩大资金使用效益，维护广大业主的权益。

一、维修资金概述

改革开放之前，居民住宅普遍来源于国家及单位的自建和分配，并由政府和单位承担着维修责任。1979年前后，国家开始探索住房制度改革，加大住房投资。1992年建设部出台了《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》，规定“住宅共用部位和共用设施设备的维修养护费用”用于向个人出售的公有住宅的售后维修和养护管理。

1994年我国开始深化城镇住房制度改革，主要内容为“三改四建”，其中包括“改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制”。1998年，城镇住房制度改革进一步深化，住房实物分配全面停止，公房、商品房的销售量和存量不断增多，但单位普遍不愿再为房屋维修“埋单”。鉴于此，建设部和财政部颁布了《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》，提出维修基金“专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造”，将维修责任由政府和单位转移到居民个人身上。

伴随商品住宅小区的增多，物业行业应运而生并得到了快速发展。2003年，国务院颁布的《物业管理条例》中首次出现了“专项维修资金”的概念。

2007年颁布的《物权法》中将其表述为“建筑物及其附属设施的维修资金”，弥补了维修资金在法律层面上的空白。

为细化管理，2008年，建设部和财政部联合颁布了《住宅专项维修资金管理办法》，并正式明确了“住宅专项维修资金”概念，提出“住宅专项维修资金是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。”

2021年施行的《民法典》沿用了《物权法》的表述，但在资金使用门槛和使用范围上做了调整。

从“费用”“基金”到“资金”，对于维修资金表述的变化，不仅体现了住房政策和市场环境的演变，也更加突出了该笔资金的实用性、公共性和服务性。

二、存在的主要问题及影响

住房是民生大事，住房维稳是重要的公共责任。政府审计是一种在公共责任基础上产生的有独立性的以审查公共资金收支为基本手段的公共经济监督活动，在维护公共利益和管理秩序中扮演着重要角色。2020年，H市审计局开展了住宅专项维修资金审计调查，从资金的归集使用、管理体制、政策执行等方面展开深入调查，摸清资金底盘，揭示了问题背后“隐藏”的风险隐患。本文以审计调查中涉及的H市某区维修资金归集、使用数据为参考，对资金使用效益进行分析研究，探索解决路径。

（一）维修资金使用困难，资金使用效率低。

截至2020年底，H市某区共归集维修资金（含商品房、房改房资金）本金累计26.84亿元，维修使用1.20亿元，使用占归集本金的4.47%，使用率低。其中2015年至2020年H市某区维修资金使用情况如图1所示。维修资金首期本金的年缴存数额总体呈现上升的趋势，年使用数额始终保持在1000-2000万元，综合年均使用率为4.65%。

图1 H市某区维修资金使用情况

数据显示，维修资金当年的本金留存数额远远大于当年的使用数额，资金使用效率低，数十亿元的资金闲置在账户上，造成了公共资源的大量浪费。现实中常出现，维修资金账户明明留存着不少余额，但当住宅房屋需要进行维修、更新、改造时，却由于申请难、程序复杂、不知晓使用流程等原因而无法使用到资金，导致需维修改造的破损房屋甚至“危房”未及时得到修缮的情况。这不仅违背了维修资金是房屋“养老钱”“保命钱”的初衷，无法保障居民房屋安全，也易激化社会矛盾。

巨额的留存资金采取保守的保值增值方式，收益率低，再加上资金本身存在安全风险，有贬值的可能，这也会给广大业主带来经济损失。另外，大部分地方的维修资金都归建设主管部门代管，面对巨额的维修资金闲置在库，管理主体精神懈怠，易出现资金被吞入私人腰包等贪污腐败行为，产生极大的廉政风险，降低政府行为的公信力。

（二）部分小区维修资金结余少，无法满足维修需求。

H市主城区维修资金使用按照房龄分布如图2所示。从H市主城区内各小区维修资金使用数额占本身缴存数额的比例来看，20年以上房龄房屋使用占比27%，15年~20年房龄房屋使用占比21%，10年~15年房龄房屋使用占比12%，5年~10年房龄房屋使用占比1%，5年以内的新房几乎不使用维修资金。

图2 H市主城区维修资金使用的房龄分布图

由上述内容看出，资金使用集中在10年以上房龄的小区，且不同房龄住宅的使用数额呈现出明显的差异，房屋建成年代越久远，资金使用越多，维修需求也越大。但房龄久远的小区在大量使用了首次缴存的维修资金后，资金数额已所剩无几，面临即将枯竭的窘境。

据统计，H市主城区内有1315户老旧房屋的维修资金余额已不足首期缴存额的30%，其中有212户维修资金已经为零，无法使用维修资金。有15个2000年前建成小区的维修资金余额已不足首期缴存额的30%，无法满足“旺盛”的维修需求，如某房改房宿舍首期缴存资金累计13余万元，余额累计不足200元。

这些资金紧缺的小区普遍为早期房改房和老商品房，有的已经有四五十年的历史，建筑物质量较差，各种老化问题纷至沓来，如房顶漏雨、下水管道老化、屋顶挂瓦破损等。而房屋及附属物的质保期一般在5年内便到期，大部分的维修费用都依靠维修资金来维系，这便陷入了两难的境地。维修资金余额捉襟见肘，没有充足的资金储备便无法施工维修，老旧小区内的居民多数年纪较大，维修响应不及时更加威胁到居民的人身安全。

（三）维修资金使用不规范，使用价值被浪费。

按照管理办法的规定，维修资金由当地建设主管部门来代管，业主委员会成立之后，由业委会行使管理权利，并应依法接受审计部门的审计监督。从职责来看，建设主管部门、财政部门、审计部门、业委会和银行等主体都负有管理责任。但事实上维修资金使用问题频发，管理监督作用并没有得到有力体现。

在抽查H市维修资金使用项目时，发现部分项目申报资料、公示资料、验收报告等材料缺失，使用流程严重不规范。有的项目以“应急”名义申请，但实际并未用于危及房屋安全的紧急情况。部分单位和个人在申报项目时“侥幸”采取报大建小、伪造对外公示的费用支出分摊明细、虚报不存在的项目资料等方式来套取或骗取维修资金，有的将项目以高昂的价格发包给有利益牵连公司以获取额外利益，但实际工程质量被大大削减。

再者，主管部门在行政管理过程中也频踩“红线”，造成了资金的浪费。由于管理体制的缺陷及管理责任意识的淡薄，主管部门挤占挪用维修资金，将部分本金、增值收益作为管理经费，为员工发放福利、采购办公设备，使维修资金沦为个人或单位的“小金库”等现象屡见不鲜。另外，不少地方都存在将大额资金违规出借给城投公司、开发商等对象，出借资金往往无法及时追缴到位，很多已经形成呆账和死账。这些行为都极大地损害了维修资金的公共性，与“取之于民”背道而驰，严重危害民众的合法权益。

三、原因分析

（一）“一事一决”难度大，资金使用程序复杂。

资金使用“一事一决”难度大、审批程序复杂是造成维修资金使用效率低的主要原因。按照管理办法规定，维修资金使用采取“一事一决”，必须经“住宅专项维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主讨论通过使用建议”。首先，业主大会须以当面集体讨论、书面征求意见方式召开，但往往由于业主工作时间限制，还有些房屋出租、空置，业主本人常年在外，业主难以集中，疫情原因也限制了大会召开的可能性。其次，即使业主大会召开了，表决也很难通过。维修资金是公共资金，对维修资金使用进行投票则是公共选择行为。“公共选择（非市场决策）基本行为假定为，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。”作为理性的经济人，部分业主因维修范围与个人住宅关联不大，当对维修项目进行表决时不愿支持，如高层业主不愿分摊下水道维修费用。

维修资金使用包括物业公司提出方案、双三分之二通过、物业公司组织实施、申请列支、审核同意、通知划转、银行划转资金等程序。除此之外，还有预算编制、招投标、竣工验收、审计审核等多个审批环节。中间任何环节达不到标准，都无法使用维修资金。从申报到资金发放，每个环节都耗费一段时间，审批流程跨度时间长，动辄就要花上大半年的时间，再加上资金使用普及度低、政策宣传不到位等都造成了资金使用难的困境。

（二）制度建设不完善，存在政策“真空”。

维修资金依附于建筑物存在，只要该建筑物没有灭失，“维修”就一直存在，资金就要保持一定的结余量。对于维修资金余额不足30%的，应当及时续交。然而依靠业主主动续筹几乎不可能，必须要靠制度层面来加以引导。但目前的管理办法对于续缴标准、续缴流程、续缴对象及责任部门均未做具体规定，也未对违背续缴义务的行为制定罚则措施，缺少必要的强制或限制手段，不具有约束力。

另外，目前的法规尚未对维修资金主管部门的经费来源做明确规定，其管理经费、人员经费等无据可依。机构运转如果没有财政保障，必然会导致代管责任缺失、管理效率低下，引发主管部门从维修资金账户中提取管理费用等一系列损害业主利益的行为，直接影响资金安全。

（三）监管部门“不作为”，资金使用监管乏力。

维修资金体量巨大，使用范围广，如果缺乏积极的管理“作为”，就会出现管理失灵。主管部门作为政府部门，在公共资金归集、使用和监督过程中发挥重要作用。然而，管理意识薄弱，“只收钱不管钱”，对资金使用程序是否合规、资金拨付是否及时等毫不上心，对工程质量是否合格、维修费用是否合理等也毫不在意。在这种情况下，盈利之徒便会钻管理漏洞，虚报工程价款、申报与实际不符、超范围使用、挤占挪用贪污等问题自然接踵而来。

从客观角度看，维修资金监管法规层次不高，客观上也降低了资金监管的力度。仅凭现行的法律文件和管理办法，缺乏指导性文件，监管执行力度与专业度大减。维修项目涉及建筑等行业知识，行政人员监管力不从心，依靠人工判断的随意性容易产生偏差与错误。如对工程造价编制、维修器材品质、工程质量等进行审核时，没有丰富的工程经验和文件依据很难胜任。因此，亟需国家、地方出台具体详尽的操作实施准则。

四、提升使用效益的路径

维修资金作为一项公共资金，对于社会和谐、稳定运转具有重要意义。资金的首期归集、续筹、使用、监管涉及对象多，需要各方协作，将维护业主利益和社会秩序放在首位，切实提升资金使用效益，可以从以下几条路径走出困境：

（一）优化民主决策模式，简化资金使用流程。

首先，要采取措施降低“一事一决”难度。今年施行的《民法典》对“双三分之二”原则进行了调整，规定维修资金使用须经“双三分二”业主参与表决、“双过半数”业主同意。从“双三分二”到“双过半数”，大大降低了表决难度。相应地，政府部门立于体现法定事项和约定事项竞合的基础，应在部门规章、管理条例及政策执行中体现出变化，降低资金使用门槛。另外，拓宽网络表决渠道对于提高表决效率也有推动作用，尤其是当前疫情形势严峻，通过电子投票系统可以解决线下表决难问题。

其次，要畅通应急使用渠道。维修事项分轻重缓急，不必所有维修都必须“一事一决”。建立维修资金应急使用策略，简化程序。明确紧急使用事项清单，准确界定“紧急”的概念和范围，列出危及人身安全、财产安全、房屋安全的具体事项，如电梯冲顶或蹲底、水管爆裂、外墙脱落等重大公共利益损坏严重的情形。针对这类情形，无须经过业主同意，可直接申请应急使用维修资金，使得危急事项在第一时间抢修，消除安全隐患，这也与维修资金建立的初衷意思一致。

最后，要简化资金使用流程，尽量实现用户需求与资金管理两方面的平衡。立足调研实际与业主、物业等需求情况，优化资金审批的各个流程，合并申请使用步骤，缩短审核时限，减少审核材料。如申请使用的公示期可以适当压缩，以便在最短周期内将资金拨付到位，提升办理效率。

（二）优化规章制度，完善资金使用管理体制。

国家和各省市需本着“界定清楚、操作简便、尊重现实”的原则，对维修资金续筹、使用、监管、增值等条款进一步细化和本土化，排除法律障碍。

通过制定法规、政策或制度，弥补政策“真空”，提高管理层次。一是为解决老小区无法使用维修资金问题，亟需出台适合本地区统一的续筹政策，对续筹额度、续筹时限、续筹对象、征缴部门职责、罚则等进行详细规定，确保资金及时、全额续缴。二是为解决主管部门经费无处可寻的问题，可与财政共同协商制定出合法合理合规的预算安排制度，以提高行政管理效率。三是深入调研研究，探索制定出与当地市场环境匹配的指导性文件，对资金使用范围、工程质量检测、工程造价等提供操作指南，减少管理决策上的失误。

另外，及时对政策法规中的新变化做出调整，缓解管理制度的滞后性。如《民法典》中关于“维修资金”内容表述变化体现在业主表决规则、维修资金使用范围、紧急情况使用等方面，相关规章制度应与之保持口径一致，更新内容，避免决策行为标准不一，产生歧义与矛盾。

（三）多主体联合监管，提升管理服务水平。

监管约束机制是保证资金安全的有力方法，在任何状况、任何环节上失去监管和制约必将导致风险的发生。各监管职能部门应从讲政治讲民生的高度，切实履行管理义务。

首先，主管部门应规范管理行为，建立绩效考核制度，提升管理成效。坚持“全面清零，限期整改”原则，及时纠正各类违规使用维修资金的行为，弥补人为造成的资金漏洞。财政部门应加强财务制度执行情况检查，审计部门应树立维修资金审计全覆盖理念，全方位搭建维修资金高效运转的“监督网”。

充分调动广大业主自治自觉性，利用协商的民主性，提升自治能力。一方面，政府部门可通过宣传手册、政策法规解读座谈会等形式，对维修资金的相关政策进行广泛宣传及一线指导，使业主能够真正了解维修资金，并强调业主对维修资金使用所应承担的义务和责任。另一方面，业主作为用户，应主动使用自治权，积极参与维修资金使用表决。加强维权意识，主动行使监督权，一旦发现超范围滥用资金的情形及时举报，追回资金，降低资金的安全风险。

其次，优化“互联网 ”管理模式，提升资金使用管理水平。住建部发布的《维修资金管理信息系统技术规范》中提到“系统宜与档案管理、公众服务平台、物业地理信息系统应用等系统实现数据共享。在打造信息化管理的过程中，应注重管理系统的集成化，将维修资金管理系统与不动产权登记、销售备案、房屋测绘等业务系统进行整合，建立互联互通的数据支撑，实现内外部业务系统的高度集成。将维修资金管理系统与政务服务系统对接，实现资金申请使用网上办理，开通电子投票、线上查询服务。另外，创建移动端的维修资金平台，通过微信公众号、服务号、小程序等，实现维修资金“掌上”缴存和“掌上”查询。

最后，信息公开也是防范风险的重要举措，应定期公布资金账户情况。当资金账户发生缴存、使用或增值时立即告知业主，加强资金使用管理的公开透明，以保障业主的知情权、监督权，解除信任危机。H市针对审计指出的信息不公开问题，立即采取对策，今年共发送了335149条资金账户结存明细短信，实现了主城区21余万户房屋维修资金的信息公开。（作者单位：淮安市审计局）