摘 要：近年来,我国浙江舟山、山西平遥、四川合江在探索农村社区网格化治理方面创造了多样化的形式并成效显著。三地创新的不同形式的相同点在于:问题倒逼型实践创新、具备较为完善的政策供给体系、依靠多元主体合力推动。运用权力结构划分法,它们分别属于下沉型、融合型、嵌入型三种不同的创新模式。通过比较发现,我国农村社区网格化治理存在党建引领农村社区治理能力有待提升、官僚科层组织内目标分化、城市化倾向突出、本土实践创新与既有法律制度衔接不够等突出问题。为此,需要在加强农村党组织和基层政权建设、整合职能部门资源、尊重农村社区的乡土性、实现礼治秩序与法治秩序的有序整合等方面努力,以提升网格化在农村社区治理中的运行绩效。

农村社区是推进国家治理体系与治理能力现代化的基础环节、薄弱环节,是实现农村公共服务供给与模式创新的重要载体。自党的十六届六中全会首次提出“积极推进农村社区建设”[1]到党的十九届四中全会进一步提出“健全社区管理和服务机制,推行网格化管理和服务,发挥群团组织、社会组织作用,发挥行业协会商会自律功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,夯实基层社会治理基础”[2]的目标要求以来,我国农村社区治理成效显著。然而,乡村社会治理的逻辑在不断变化,村民参与村庄治理由间接到直接的转变、治理模式由“管控”到“三治”结合的转变、国家与乡村的治理关系从“汲取”到“给予”的转变,倒逼传统的乡村治理范式做出调试,要求提供更加完备、优质的公共服务以回应民众更多的需求。农村社区网格化治理是疏解乡村社会治理困境的重要举措。

目前对农村社区网格化治理所形成的个案研究较多,多案例跨区域比较研究则相对较少,加之我国农村区域面积广大、地区之间经济社会发展差异大,个案的典型性和代表性往往个性明显,共性不足,而罗伯特·K.殷认为,多案例研究“与个案研究相比,结论更具说服力”[3]191。基于此,本文采用多案例比较研究法,运用政治学权力结构划分法,对浙江舟山、山西平遥及四川合江三地的农村社区网格化治理的本土实践进行分析比较、经验总结、分析不足、提出建议,为农村社区网格化治理的改进或模式创新提供参考。

一、乡村社会治理的模式变迁与现实挑战

(一)“社区”概念的辨析及研究对象的确定

概念是理论逻辑的起点。 “社区”已经成为学术交流、实践创新中使用频繁但理解又不尽相同的的术语之一。据美国华裔学者杨庆堏1981年的研究与统计,有关“社区”的定义多达140多种。[4]30-31“社区”这一概念进入社会学视野可以追溯到1887年德国古典社会学家斐迪南·滕尼斯《社区与社会》(Gemeinschaft und Gesellchaft ),德文翻译成英文为“Community and Society”,再译成中文为“社区”、“共同体”和“社会”,至于两者的区别,滕尼斯作了这样的界定:“关系本身即结合,或者被理解为一种生机勃勃的有机体,这就是‘共同体’的本质;或者被理解为一种机械的聚合和人工制品,这就是‘社会’的概念。……人们在共同体里与同伙一起,从出生之时起,就休戚与共、同甘共苦。人们走进社会就如同走进他乡异国。”[5]53-54按照滕尼斯的观点,社区是“持久的和真正的共同生活”,社区被理解为那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体,体现的是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系,它不是社会分工的结果,而是由传统的血缘、地缘和文化等自然因素造成的,其外延主要限于传统的乡村社区。而“社会”“只不过是一种暂时的和表面的共同生活”。

1935年,我国著名的社会学家吴文藻在《现代社区实地研究的意义和功能》中认为,“社区”是“一地人民实际生活的表词,有物质的基础,可以观察,社区至少包括人民、人民所居住的地域以及人民生活的方式或文化这三个要素。中国早期的社区研究基本上承袭了芝加哥学派的人文区位学传统。随着实践的发展和理论研究的深入,人们以社会、团体、村庄、单位、政府、财产等为重要参照基点对社区进行了较为清晰的界定。显然,对社区进行分类非本文所要探讨的核心问题,但由于研究问题的需要,仍然在此作简要说明。按照城市化进程和人口结构两个维度对社区进行划分,可以分为农村社区、过渡社区、城市社区三种类型,而农村社区包括农村村落、新型农村社区、农村社区。农村社区又称为乡村社区,是相对于过渡社区、城市社区而言的,是指聚居在一定范围内的农民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。[6]147而本文所探讨的乡村社区正好涵盖农村村落、新型农村社区、农村社区这三类。

(二)乡村社区社会治理的模式变迁

国家与社会的关系问题始终是政治学探讨的核心议题之一,国家与社会关系的变革与调试映射在农村基层社会体现着乡村秩序的变革与重塑。围绕国家与社会关系的变革及其特点,乡村社区治理模式的变迁大致可以分为四个阶段:一是建国初期的“乡村并立”模式,体现为国家对农村控制的延伸。建国初期,稳固政权、恢复秩序成为共产党的首要政治任务,土地改革在全国范围内的推行,实现了国家政权在农村的稳定。1950年颁布的《乡(行政村)人民政府组织通则》确认行政村和乡同为一级地方政权机关,受苏联经验的影响,形成了“乡村并立”[7]19模式,农村实行党的一元化领导,乡绅主导下的自治村逐渐转变为政府主导下的基层治理单元,村民互助供给社区服务,进而稳固了政权,农村经济社会得以发展。二是人民公社时期的“政社合一”模式,体现为国家全能主义。1958年人民公社体制的建立,实现了国家权力与农村社会关系的重构,作为一种全能主义治理结构,基层政权组织与集体经济组织集于一身,生产大队作为人民公社的执行组织,分管工、农、商、学、兵,生产队组织农民统一生产、统一分配、统一思想,甚至一度还统一消费,公社组织成为集体政治活动与经济活动的组织平台。这一时期社区公共服务供给以“农民集体为供给主体、通过集体提留与一平二调的筹资渠道”[8]15来实现。通过人民公社组织实现了国家权力对乡村社会全面地、直接地控制,国家组织动员与整合乡村社会的能力空前提高。三是以家庭联产承包责任制为基础,村民自治组织为依托的社区服务模式。人民公社体制的瓦解与家庭联产承包责任制的实施,农民生产的积极性得以大幅度提高。面对农村公共产品供给缺位、基础设施得不到有效维护、社会治安差等状况,及时组织成立了村民自治组织,通过村民自治组织提供公共服务,但又由于集体经济基础薄弱和市场经济体制的确立,农村社区公共服务逐渐从集体化主导供给转向以集体供给为基础、村民分散供给和市场供给相结合的阶段。四是国家从资源提取向资源输入、提质增效并存转变的社区服务模式。进入新世纪以来,城乡统筹发展、农业税费改革、社会主义新农村建设的启动、新型农村合作医疗制度的颁布、大学生村官等相关改革政策的实施,乡村治理方式从以前的国家资源提取向资源输入的转变,村民自治作为一种基本政治制度得以确立并发挥有效作用,全新的乡村治理模式出现。党的十八大以来,精准扶贫“六个精准”的实施,贫困群体得到了关爱、村集体经济得到了增强、农村社区公共服务供给得到了极大改善。乡村振兴战略的启动,实现了三农政策从城乡统筹到城乡融合的升级,农村社区公共服务进入提质增效阶段。

(三)农村社区服务模式面临的挑战与网格化治理的契合

近年来,随着农业现代化、新型城镇化以及工业信息化的快速发展,我国乡村经济利益关系格局、社会秩序结构、人们的思想观念等发生了深刻变化,作为农村社区事务管理和服务的村委会与新近建立的农村社区服务站,在满足村民对美好生活的向往以及与之相匹配的优质公共服务的供给上面临着严峻的挑战,而网格化治理是疏解基层乡村社会治理困境的重要举措。

首先,长期以来农村社区服务供给体现为行政主导资源配置,社会资源和市场资源相对缺乏且未有效整合。进入新世纪以来,党和国家加大了对农村社区公共资源的投入力度,农村社区公共服务供给数量、质量明显提升,但是由于对村民需求偏好表达的尊重不足、对社会资源、市场资源的系统整合相对缺乏,这种公共服务的供给更多体现为行政一元主导。而农村网格化治理则依托信息管理系统将分散的人力、物力、财力进行资源整合与合理调配,体现了社会治理平台的一体化优势,能够较好地回应社区民众对公共服务的需求;其次,农村社区服务对象异质化及其需求碎片化的挑战。农村生产力的发展、村民生活水平的提高,村民对公共服务的需求呈现出增多且多样化的趋势,加之,资本下乡等的存在,村民的异质性增多,如何满足多元化且异质性的公共服务需求,使得传统农村社区公共服务的供给显得力不从心。而农村网格化治理将城市居民与农村居民的社会治理与服务提到相等的位置,不再受到户籍与身份的限制,网格化治理模式对推动城乡社会的公平公正发展起到巨大的作用。最后,“数字化”服务与“数字鸿沟”并存的挑战。大数据的发展、区块链的出现,为农村社区公共服务的供给尤其是实现对人、才、物的整合提供了技术支撑,通过“数字 技术”的整合,供给效率得以提高,回应性明显增强,同时,由于新媒体、自媒体的增多,人际“线上”互动增强、信息传播速度更快,人人都是“发言人”,对农村社区公共服务的及时性、有效性、安全性等提出了更大冲击和考验。而依托信息管理系统而建立的农村社区服务体系则可以消弭城乡分治而形成的“数字鸿沟”。正是因此,网格化管理在农村社区得以推广。

二、农村网格化治理的本土实践——三个典型案例分析

2007年,浙江舟山通过“网格化管理,组团式服务”将城市网格化管理的实践经验推广到农村。随后各地结合经济社会发展条件进行了积极的探索,形成了诸多值得经验总结的地方模式,其中浙江舟山、山西平遥、四川合江成为比较典型的地方创新模式。

(一)浙江舟山:“网格化管理,组团式服务”模式

2007年底,浙江舟山为解决农村社区管理与农村社区公共服务分割的矛盾,满足公共服务需求多元化,解决农村居民矛盾纠纷多样化以及有效激活基层社会治理的活力,在辖区内的桃花镇新社区开展网格化试点,将全镇6000余户居民,按照150户左右的居民为一个网格单元,建立数据信息管理平台,将居民的住房、土地承包、医疗、教育、就业等纳入其中并实时进行更新。每个网格单位由1名镇机关公职人员、1名社区党员、1名医护人员、1名教师组成一支管理服务团队,具体包括专业特长、岗位职责、服务内容、联系方式等。由此,形成了40个网格单元,对以乡镇下辖的新渔村社区为基础的6000余户住户全部纳入了管理信息系统。通过实施“网格化”定位、推行“组团式”服务、开展主动式服务、实施信息化管理、组织常态化巡逻等,有效地整合了各类社区服务资源,形成了多方参与的服务供给机制,推动了传统的社区管理向社区服务的转变。桃花镇网格化管理成效显著,民众反响良好,2008年初,舟山市在全市推广“网格化管理,组团式服务”模式,形成了“党政主导、社会协同、公众参与、上下联动”[9]211的基层社会治理格局。

(二)山西平遥:“四级网格化”管理模式

平遥古城为中国重要的历史文化名城,旅游业是平遥县的支柱产业。为了积极营造良好的旅游环境、健康文明的招商环境、良好的宜居环境、风清气正的政治生态环境,2011年开始,由县政府办牵头、乡镇及相关单位组织实施,在全县范围内实施“四级网格化”管理模式。“四级网格”即一级网格——县级网格(县级社会管理服务中心)、二级网格——乡镇(街办)网格、三级网格——即行政村(社区居委会)网格、四级网格——基础网格。每一级网格涉及组织单位、主要负责人、主要职责等,分工明确,比如“基础网格”以行政村(社区居委会)所辖范围为基础,根据人口数量、空间布局、道路走向、工作量等确定网格规模。基础网格设立网格长和监督员。各乡镇及相关职能部门按照工作职责、服务内容、服务方式等将党建组织、社会事务、公共服务、依法行政、安全稳定、应急管理、社情民意共7大类61项信息进行逐级汇总,所形成的最终数据库全部汇入县社会管理网格化系统数据处理中心。同时,依托“四级网格”建设“五大平台”即舆情处理平台、民生服务平台、旅游环境平台、安全监管平台、治安管理平台,重点解决了基层普通群众普遍关心、关注的热点、难点问题。通过“四级网格”模式的打造,把管理、服务、自治纳入网格中,实现了信息采集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案和综合评价“七步”工作流程。通过“四级网格化”模式的打造,为基层民众提供了周全、有效的信息服务便民平台和社会管理平台,村民、居民对基层政府服务的满意度大幅度提升。运行以来,全县累计受理社会管理网格化事件21619件,办结 20780 件,办结率达 96%。[10]2

(三)四川合江:“1551”网格化工作模式

合江地处川渝黔结合部,地形地貌复杂,所辖乡镇多、农村人口基数大、城市人口增长迅速,财政支出压力大、维稳难度大。不断提升群众安全感、幸福感、满意度是合江县社会综合治理的目标。2017年以来,合江县立足自身实际,结合现有条件,不断探索,总结出了“1551”网格化工作模式。“1”,完善一个整合,由县政法委牵头,整合县公安、市场监管、农业农村、人社等部门相关工作,形成基层网格员、驻村辅警、食品安全协管员、农产品质量安全协管员及社保员“五员合一”的工作格局,改变了过去单一、分散的基层条块工作模式,实现工作职能的大整合。“5”,创新五项举措,创新实施“一卡”“一信箱”“互诺”“互评”“双重考核”等五项网格化工作举措,不断提升全县网格化服务管理工作水平。“一卡”即亮明网格员身份的服务卡,“一信箱”即网格化服务信箱,“互诺”“互评”即村两委与村民之间的相互承诺,相互评价。“双重考核”即县网管中心综合四个职能部门的工作情况进行第一次工作考核,乡镇结合第一次考核结果和后备干部日常工作情况进行第二次考核,真正实现了县、乡两级对网格化工作的协同管理。“5”,严格五项要求,由县政法委牵头,针对网格化工作实际,出台《合江县网格员工作细则》,提出“三勤两快”五项工作要求。“三勤”即腿勤、口勤、手勤。“两快”即信息快、响应快。通过“五员合一”工作整合,增强了网格化工作保障和网格员工作积极性,吸引了更多有知识的年轻人投入到网格化工作中,提升了网格化工作的质量。“1”,一个目标,提升群众安全感、幸福感、满意度,实现平安合江建设的目标。2019年第三季度,全县对网格员的知晓度和服务满意度从62.7%上升到69.8%,短时间内提高了7.1个百分点。截止11月,全县“一卡一信箱”试点村(社区)共安装网格化信箱2万余个,通过信箱收到群众来信548件,解决群众诉求500余个。“互诺”、“互评”试点工作村(社区)共承诺社会治理事项108件。试点村(社区)矛盾纠纷同比下降12%,信访量同比下降9%1,全县网格化服务管理工作得到了群众的进一步认可。

三、多维比较:农村网格化治理本土实践模式的异同

浙江舟山、山西平遥、四川合江三地的农村网格化治理本土实践的创新,既是对国家网格化管理政策的落实,也是地方“因地制宜”进行的有益探索,为其他地区进行网格化治理模式的创新提供了丰富的经验。同时,也因为多维度的观察与思考、比较与分析,发现典型性更加突出,但是个性寓于共性之中,没有离开共性的个性。现就三种实践模式进行比较(详见表1)。

(一)共性

三个典型各自特色鲜明,但是在实践动因、政策供给和推动力量三个方面都存在明显的共性,具体表现为以下三个方面:

其一,问题倒逼实践创新。从实践动因看,三种本土实践均是地方社会矛盾倒逼的产物。浙江舟山传统社区管理模式滞后,新型社区服务供给不足,社区管理与社区服务存在严重的分割,基层干部工作方式陈旧,农村居民主体多元对公共服务的需求呈现多样化。山西平遥作为中国历史文化古城的所在地,旅游资源禀赋好,但是由于各种不良社会因素的存在,影响了平遥古城旅游品牌的美誉度、知名度,地方政府为了积极营造良好的旅游治安环境、人居环境和对外招商引资环境等,形成了以古城及周边农村为网格化治理的先行试点,通过试点取得成功后在县域内全面推广。四川合江为三省交接地带,农村人口居住相对分散,农村人口基数大、流动性高与空心村并存的局面,基层维稳投入力度大与预期效果落差大,如何对相对分散的农村片区进行精细化治理,减少社会治安案件的发生,营造良好的人居环境,成为迫切需要解决的问题。因此,这三个本土实践模式的创新动力均来自于社会矛盾的倒逼。

表1 农村网格化治理本土实践模式的多维比较

其二,政策供给相对完善。完善的政策供给体系是农村网格化治理取得实效的关键。通过对三个典型案例的分析发现,它们都形成了较为完善的制度供给体系。通常的做法是由一个核心性的党政部门来牵头,并在县、乡或村成立相对稳定的网格化管理部门,如山西平遥在县公安局内部专门成立县级社会管理服务中心,并配备专职的人员进行统筹管理,确保网格化治理在县级层面有顶层设计,县乡之间能够顺利衔接,村级层面能够有具体落实。该部门对网格化建设提出指导性意见,并负责全辖区范围内网格化服务的统筹、协调,对系统进行管护,同时,对乡镇、行政村的网格化管理进行人员(网格长、网格员)选聘、职责定位、考核评估及监督管理等作出明晰的规定,此外,还保持上下“条”的联动,相关部门“块”的协同。三地均出台了推进农村社会网格化管理创新试点工作实施方案、人员评聘标准、网格化考核标准、奖惩举措等。

其三,多主体共建共治共享。基层政府是民众表达政治诉求最直接的渠道,它的活动最直接地影响着公民生活的方方面面。做好基层民主建设,就需要民众广泛地参与地方社会公共事务的治理,以此提高公众的民主意识,培养公众的参与技能。[11]60外部环境的压力、内部管理引发的危机以及现代公民权利意识的增强推动着基层政府的职能转变,转变的目的就是提供更好的公共服务,基本趋势是基层政府积极吸纳各种社会力量参与地方公共事务的管理,转变政府的工作方式和范围。事实上,地方在实施网格化管理的过程中除了党政主导之外,还与县乡相关职能部门(单位)产生广泛的协同。除了注重科层制内部的有效分工与合作,也注重对社会其他群体如律师、退休干部、教师、乡村医生、农业技术员等知识精英、政治精英、技术精英的吸纳与整合,通过多主体参与及有效分工,发挥各自专业优势,共同建设网格,提供并满足辖区民众各类公共服务需求,进而提升群众的安全感、幸福感、满意度,最终达到和谐、有序的治理目标。从多地网格化治理的实践看,实现农村社区共建共治共享已经成为网格化治理的目标,党政领导和社会力量的有序参与成为网格化有效治理的关键,这已逐渐成为社会共识。

(二)差异

这三种网格化治理的本土实践模式虽然具备一些共同特质,但是仔细考究也存在诸多差异,比如实践动因、产生时间、牵头部门、推动方式等。在类型划分上,常见的有功能分类法和制度划分法,其中制度划分法有助于对不同的网格化治理的本土实践模式进行归类、比较。笔者在此采用权力结构划分法,即以网格化管理的权力结构为比较基点,以是否改变权力结构以及改变的方式为判断依据,将这三种实践模式分为三种类型:

其一,下沉型。浙江舟山的“网格化管理,组团式服务”模式。该“网格化”以“尊重差异、方便管理、促进发展”为原则,以家庭为基本单位,将乡镇所辖的区域依据空间大小、人口多少、分布特点、群众生产生活习惯等划分为若干治理单元,以便党政的管理服务职能覆盖网络,为“组团式服务”提供便利。服务队由乡镇党政主要干部牵头,以社区干部、网格小组组长、辖区民警为骨干,辅以教师、医生、退休干部等各方面的人才组成,通过构建服务团队满足社区居民对各方面服务的需求。通过整合并下沉“条块”的各种公共服务资源,形成一个“服务压缩包”,通过建立数据库,实施信息化管理,居民家庭信息、组团式服务清单在平台内实现交互,居民家庭通过数据化的信息管理系统进行“点菜”,服务团成员根据专业特长、负责范围进行回应。此外,由党员带领的网格小组,确定每周有三日为“走访日”,对社区居民进行走访,了解并回应最新需求。各网格每月召开一次网格工作会议,总结工作成效与得失,进而借助“服务团”以专业化的、组合性的服务解决社区居民的服务需求。

其二,融合型。山西平遥的“四级网格”管理模式。通过打造“四级网格”,建立以“人、地、物、事、组织”为核心的基础信息数据库,把自治、服务、管理融入网格中。在“四级网格”的乡镇层面,成立乡镇社会管理服务中心,1名副职为主任,派出所长为副主任,同时吸收民警、劳保、计生、环卫、医疗、民政、司法等站所人员为兼职网格助理人员,根据人员专长进行职责划分,同时,又保证服务的整体性。网格长的设置体现为与乡土的融合,网格长采取村民直选、一事一议的形式进行选聘,村民小组长、老党员、村民代表和有威信、有能力的群众和大学生村官均可成为网格长的候选人,这些人员大多数本身就生活在村子中,长期居住在该网格区域,地熟、人熟、情况熟,可以24小时开展工作。此外,还结合人口大县、旅游大县的特色,整合公安、政府办、旅游局、安监局、公安局五大部门,分别建立舆情处理平台、民生服务平台、旅游环境平台、安全监管平台、治安管理平台,重点解决群众关心、关注的热点、难点问题,积极营造和谐稳定的社会发展环境。山西平遥一开始就是按照“三大机构”统筹、“四级网格”承载、“五大平台” 对接、“六大体系”建设的总体思路,从实践模式和成效看,具有融合性色彩,即把网格化建设融入到社会建设治理体系中进行统筹。

其三,嵌入型。四川合江“1551”网格化工作模式。“嵌入”原本是指将比较小的东西放在较大东西的卡槽内,该处是指将网格化管理插入在行政村的村级管理中。该模式打造的主要目的是为平安合江、法治合江建设服务,由县政法委牵头,县级相关职能部门,形成“五员合一”的工作格局。实施“一卡”“一信箱”“互诺”“互评”“双重考核”等五项网格化工作举措。提出“三勤两快”五项工作要求,其中“三勤”即腿勤、口勤、手勤,“两快”即信息快、响应快。通过对该模式的研究发现,该模式较为重视网格员在农村社区治理中作用的发挥以及考核,比如要求网格员加强辖区走访,做到“一日双巡”、“一周全巡”,实现辖区走访全覆盖。同时,加强政策宣传,调处矛盾纠纷,每日打卡完成工作台账。要求网格员及时发现各类隐患信息、及时回应群众诉求、及时现场处理辖区内的群众矛盾,对重大复杂不能解决的事件要及时上报。网格员来自所在的行政村,网格员与村两委的工作是一种协作关系,网格员的评聘、选拔、考核、培训、晋升等直接与县、乡直属管理部门对接。因此,该种网格化治理模式在基层权力结构中更多呈现“嵌入性”的特点。

四、突出问题:农村网格化治理本土实践中的制约因素

网格化治理实践兴起于北京,随后在东部沿海地区及其他发达城市得到广泛实践,这几年逐渐“嫁接”到农村社区。但由于农村社区环境异质于城市社区,使得这种“嫁接”还有诸多问题亟待解决。

(一)党建引领农村社区网格化治理本土实践的能力有待提升

党建引领农村社区发展是新时代赋予农村党建的重要使命。党建引领主要体现为思想引领、目标引领、素质引领、作风引领、方法引领和典型引领。农村党支部是农村脱贫攻坚、乡村振兴的领导核心、战斗堡垒,农村党支部建设直接影响农村经济社会的发展。笔者在调查中发现,经济发展较快、社会和谐稳定、村干部多届连选连任的村,党支部的凝聚力、战斗力都比较强,领导核心、战斗堡垒作用发挥得比较好,为推进网格化治理发挥了重要的组织领导支撑作用。例如,四川合江望龙镇的望龙村“真龙柚”产业发展的就很好,尽管因为土地流转、产品销售等存在一些矛盾,但是网格员在村干部的大力协助下,许多因产业发展而产生的邻里矛盾、因企业规模经营产生的利益冲突得以有效化解;真龙镇瓦房村选派年轻的网格员对“一卡一信箱”村民所反映的问题进行收集、整理、备案,与村干部及时沟通,为村两委决策提供了重要依据。相反,在部分已经实施网格化治理但成效不佳的行政村,党建引领农村社区发展能力的弱化、虚化,引发了村内诸多问题,最为典型的是网格长、网格员即便发现了工作中的问题,但是因为村党支部能力弱化而使得部分农村社会事务无人管无人问,继而也严重影响了网格化工作的开展及成效。近年来,农村“空心化”引发的人口外流与“资本下乡”引发的人口回流并存,惠农政策的增多与农民权利意识的觉醒以及因经济发展而产生的贫富差距的持续扩大等,使得农村社会治安管理的难度增加,需要不断地回应这种新情况、新问题。此外,涉及农村治安稳定的一些偷盗、赌博、打架斗殴等事件时有发生,使得民众对村两委的社会安全管理与服务期望更高。

(二)官僚科层组织内的目标的分化

农村网格化作为国家在基层社会治理实践的一种方式、一种管理技术,这种治理实践在于以纵横交错的“网”将相关治理主体、对象纳入其中的“格”,其初衷在于整合各部门资源,加强各部门的协作,通过协同共治来达到对农村社区的管理与服务的统一。但实际的情况是,各种网格比如组织、政法、消防、民政等都有,在村级层面出现了交织重叠:一方面存在重复建设造成经费使用效率低下的情况;另一方面缺乏整合,导致很多网格“虚化”,并未能发挥应有的作用。部门之间整合难度大,除了县政府办、组织部、政法委等实权部门有可能实现部门整合外,其他部门若缺乏强有力的领导去推动,几乎整合不了。整合需要政治、经济资源。实际上,在官僚科层组织结构内部,一个部门要对另外一个部门的资源进行整合,就需要赋予更加权威的力量来推动,通常是上级部门。然而,由于各个职能部门既有“条”赋予的特殊职能优势,又有县域内“块”的全盘统一资源,因此,就会形成一定的“权力的文化网络”。米勒曾指出科层组织存在横向困境和纵向困境。所谓的横向困境就是专业化导致的部门和小组织之间的职能鸿沟。部门细化是组织发展的必然结果,而部门分化导致的直接后果就是部门越多,组织冲突越多,效率越低。网格化设置的动因之一就是为了破解这种“条块分割”的治理困境,但是由于不同部门组织目标的相对独立以及本位主义的存在,使得网格化治理实践中机构重复设置、财政投入资源使用效率低下、整合难度大的情况较为普遍存在。

(三)本土实践创新与既有法律制度衔接不够

目前在广大农村地区开展的网格化治理实践及机制的创新大多依赖于地方党政出台的文件,具体包括实施方案、信息采集办法、人员选聘、工作考核细则等确保网格化治理能够顺利推进。这些各式各样的文件与复杂多样的实践机制相伴而生,地域特色鲜明。各具特色的实践模式,符合“因地制宜”的原则,但是,从国家治理的宏观层面讲,这些地方创新以及形成的政策体系尚未上升到制度层面,现有的制度规范还处于相对碎片化的状态,缺乏一套能够形成 “放之四海而皆准”的制度体系。如果说“问题倒逼”是网格化治理得以发生的社会背景,那么制度体系则会是网格化得以长久存在并持续发挥作用的保障。从各地的实践探索中我们不难发现,网格化治理是诱致性制度变迁与强制性制度变迁综合作用的结果,党政领导和社会力量的有序参与成为网格化有效治理的关键。从实践较早的浙江舟山、山西平遥等实践模式看,均存在随着党政领导人的岗位变动、工作重点的转移等会出现一定程度的“萎缩”“退化”。因此,要长久持续的推进农村网格化治理就需要形成一种稳定、健全的制度体系作为支撑,避免或减少“人走政息”的情况发生。

(四)农村社区网格化过程中城市化倾向突出

网格化管理方式起源于城市。城市网格化管理主要是为了应对城市人口流动性大、异质化程度高、社会群体利益复杂多样,以楼宇为空间单位,人口分布集中但是个体大多属于单位人,人际关系理性化较为突出。借助于较为发达的信息管理系统,实现了人防与技防的统一,管理与服务的融合。近年来,农村人口输出增加,“空心化”不断凸显,但是以血缘关系为基础的地缘关系仍然保持着较高的人员同质性,自然村落中仍然保持着较高的熟人关系网络,处理事情的方式更多依赖于传统的风俗习惯、村规民约。而撤村并组的大规模推进,使得传统的自然村被合并或被分解到其他的村而形成行政村,试图通过网格化的方式来提升行政村治理的成效,制度主义者往往强调制度的作用而忽视制度落地所需要的土壤。正因如此,农村社区的治理要体现国家治理的战略意图就不能忽视政策、制度以及实际治理所依托的具体社会环境。部分地区大规模地推进城市网格化治理并将其“嫁接”到农村地区,因为对农村治理特性把握的不足,使得“嫁接”后的治理模式存在水土不服,部分地区存在“空转”的情况。目前,在打造服务型政府与行政部门目标多元化的背景下,因为权力的科层制、条块分割的高度分化,使得技术治理的工具性变革不足以应对地方政府“本位主义”的行动逻辑和乡土社会的行动逻辑。

五、农村网格化治理本土实践再出发:治理机制创新是关键

毫无疑问,四川合江等地的丰富多彩的实践探索,为其他地区推进网格化治理提供了诸多可资借鉴的经验。但是,作为一项将持续推进的管理实践,仍然需要在总结历史经验、立足现实的基础上,对未来进一步的网格化本土实践的“落地生根”做一些机制创新。

(一)加强基层政权建设,发挥党建引领农村社区网格化治理的支撑作用

作为一种新兴的管理方式,网格化治理要在农村地区“落地生根,开花结果”就需要依靠基础网格中农村党支部、村委会的作用,网格长、网格员发现问题、解决问题的坚强后盾是党支部、村两委。加强基层政权建设,发挥党支部、村委会的战斗力、凝聚力在农村社区网格化治理中的支撑作用是农村社会管理的关键。一是完善村党组织领导村级治理体制机制。落实村级各类组织职能定位,建立健全以村两委为核心组织的干部培育、选拔、任用与调离机制,优化内部组织结构,形成以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、农民合作组织和集体经济组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系。二是加强农村基层民主建设。基层民主是基层党建的基石,通过建立制度、规范程序,整体配套,提升村级决策的科学化、民主化水平,依法建章立制,实现科学决策、民主管理和有效监督。建立村级财务公开与监督的约束机制,规范村两委的组织运行与村干部行为,防止对公共利益的“侵蚀”。三是进一步提高矛盾化解能力。因土地流转、婚丧嫁娶、金钱借贷等产生的矛盾在农村地区较为常见。农村基层组织包括村民调解组织要高度重视诸如此类矛盾纠纷的排查与防范工作,建立矛盾纠纷化解的预警与干预机制,善抓热点、难点问题,及时处置和化解各种矛盾纷争。四是进一步加强农村社会治安管理。建立村级治保组织,形成“两会一队”长效巡查机制。在村组道路、集贸市场、学校商店等重要据点以及农民自己院坝安装视频监控,形成“人防 技防”相结合的立体防控格局,减少相关治安案件的发生,确保农户有一个相对安全的生产生活环境。

(二)整合各职能部门资源,增强网格化治理的协同性

从国家治理的角度讲,网格化治理的目的在于破解国家科层组织内部无法与变动的外部社会相适应的矛盾,力图实现权威整合,重建国家基层治理的秩序,夯实基层治理基础。网格化治理的效能发挥很重要的一点在于要在定“格”的基础上形成有效运行的“网”,在“格”与“网”之间真正实现部门资源的有效整合。为此需要进行这几块的整合,发挥协同治理作用:一是整合政府内部相关职能部门条块间的行政资源,形成行政化的供给网络。牵头组织部门要对县政府门户网站、县纪检委、县公共安全信息指挥中心、110指挥中心、县行政服务中心等职能部门的数字化信息平台进行优化、升级和整合,构建全县统一的多功能的“大网格化” 综合信息管理平台,使各个职能部门的服务信息可以实现共享。二是完善各项工作机制,发挥网格长一岗多职的作用。网格长承担着社会治安、矛盾化解、民政、计生、环境卫生等诸多的工作职能。健全网格长选聘、考核制度,加大从优秀农民工、退役军人、农村致富能手、网格管理员、返乡大学毕业生等群体的党员中选拔网格长的力度。建立健全网格长(网格员)的工作成效考核制度,通过工作述职、奖惩并举等方式,全面考核其德、能、勤、绩、廉。建立网格长(网格员)工资激励机制,提高网格长(网格员)工资福利待遇,增强网格长(网格员)工作的积极性、主动性。规范完善例会、培训工作机制。通过乡镇中心月例会集中培训、发放专题培训资料、辖区互访互鉴等方式提升工作的专业性。此外,建立农村网格动态档案管理制度,定期会同各职能部门相关人员对群众关心、关注的热点、难点问题进行集中解决。三是整合农村社会资源和市场资源。通过发挥村两委、农村经济合作组织、志愿者、老年舞蹈队、红白理事会以及企业组织在社区公共服务供给的社会化、市场化中的主体作用。最后有效整合政府、社会、市场多方资源,努力形成“党政主导、社会协同、公众参与”的社区网格化服务供给模式。

(三)建立健全各项网格化管理制度,确保网格化治理的长效性

网格化治理是一种弥合管理与服务鸿沟的有效方式,内生于网格化管理的行政推动是其自上而下运行模式中必不可少的部分,但要使网格化治理持续有效运转起来就需要形成一种制度性的机制来保障,以摆脱“运动式治理”的诅咒。首先,加强工作的制度化建设。研究制定出台网格化治理的管理办法,具体包括工作思路、网格划分、信息采集、系统建设、运行机制、组织领导、工作要求、人员评聘与考核等,通过人大立法的形式固定下来,避免“人走政息”的情况发生。其次,增强人、财、物的匹配性。任何组织的运转都离不开人力、物力、财力的保证,其中人才是核心,将体制内外优秀的、有担当的人才吸引到组织中来,优化人才队伍结构,同时,加大对“物防”“技防”的财政投入,构筑起坚实的“人防 物防 技防”的立体防控格局。最后,厘清不同层级网格的权、责、利关系以及横向协作的联动机制。由于网格既关联政府的相关职能部门又同时涉及不同层级之间的关系,部门利益的分割化使得网格的横向协作往往不是很理想,因此,需要明确点与面、条与块的关系,既要体现制度的顶层设计又要体现兜底保障,既要考虑到工作的“统”又要考虑到“分”,通过赋权赋能使农村社区承担政策落实的主体责任。

(四)尊重农村社区的乡土性,实现礼治秩序与法治秩序的有序整合

农村网格化管理的初衷在于通过资源重新整合并下沉到基层,构建一个新的管理体系。实际上,以管控为目的的网格化管理模式运用、非经济型政绩追求以及忽视“社会—地理—国家”三重维度变迁的事实,导致农村网格化管理的目标发生了偏离。尽管农村社区人口输出增加,“空心化”不断凸显,但是以血缘、地缘关系为基础所形成的人际关系网络中的社会成员同质性仍然较高,自然村落中仍然保持着较高的熟人关系网络,处理事情的方式更多依赖于传统的风俗习惯、村规民约。这种熟人或半熟人的人际关系使得网格化治理过程中管理手段的使用要突出“人防为主,技防为辅”。因此,要推动网格化治理的落地就需要尊重这种人际关系网络所形成的“礼治”秩序,并努力实现农村社区的礼治秩序与现代法治秩序的有序整合。一方面要充分发挥农村社区礼治资源的积极作用,充分尊重作为“地方性道德知识”的地域文化和民族文化的价值,经过一定程序被认可或上升为网格化治理的政策或以弹性条款形式被吸纳,即便不能吸纳和上升为法律,也应该允许保留一定范围内调节社区社会关系的规范。另一方面针对网格化治理过程中在道德领域出现的种种矛盾和冲突,呈现多元、多变的复杂情况,需要建立农村社区多元纠纷解决机制,在法的运行和实施层面构建礼治秩序与法治秩序的良性互动。此外,树立新型村庄领袖权威,实现法治秩序与礼治秩序的有效融合。事实证明,村干部、新乡贤已经成为新型礼治秩序的典型代表,已经成为当前我国农村社区各种事务协调中的权威力量。

原标题：农村社区网格化治理的本土实践:比较、问题与对策——基于我国东中西三个典型案例的分析

作者简介： 王敏(1987-),男,陕西商洛人,西华师范大学政治学研究所、政治与行政学院讲师,主要从事民族地区农村经济与基层政府治理研究;; 朱华伟(1981-),男,四川合江人,四川省合江县委政法委干部,主要从事政法管理、基层治理等实务与研究。;

基金： 国家社科基金项目(16BSH023); 西华师范大学校地合作项目(2019HJ0005);

来源：西华师范大学学报(哲学社会科学版)2020年04期