瞭望｜网格化是什么？疫情前后如何在基层治理中发挥作用？（社区网格化管理在疫情防控中的作用）

◆网格，遍布中国基层最微观的管理单位。上百万网格员承担起公共服务职能，向前向下延伸，实现基层治理“横向到边、纵向到底、不留盲区、不留死角”，构筑城乡善治之基

◆治大国若烹小鲜，一个个网格将原本分散的基层治理资源编织入网，在中国基层的神经末梢，凝聚起强大的管理与服务力量，网办大小事，成满百姓心

◆网格员，这个多重角色是怎样炼成的？城市社区治理面临哪些新挑战？如何以“平战结合”思维优化网格化治理？本条微信刊发《瞭望》2021年第2期专题6篇文章如下↓↓↓

网格观治

文|《瞭望》新闻周刊记者 张康喆

行走在中国大地的纵横阡陌，在依照行政区域划分出的不同社区内，遍布中国基层最微观的管理单位——网格。

如果将每个网格看做一个大家庭，其中的一名名网格员就是基层管家。通过这一具有中国特色的基层治理模式，个人与社会紧紧连接。

小网格中有乾坤。上百万网格员承担起公共服务职能，向前向下延伸，实现基层治理“横向到边、纵向到底、不留盲区、不留死角”，构筑城乡善治之基。

2003年底，北京市东城区城市管理部门创设了一套“万米单元网格”的城市管理模式，由此拉开了全国各地建设网格化治理体系的序幕。此后，网格化治理模式日趋成熟，并在成功抗击新冠肺炎疫情中发挥了关键作用。

信息搜集员、便民服务员、隐患排查员、纠纷调解员、政策宣讲员……新冠病毒肆虐的时刻，防控疫情压力、千头万绪的管理及服务事务，将网格员炼成了一支担当角色千变的“超能战队”。近期，全国部分地区出现多点散发疫情，身处防控一线的网格员们再次迅速行动起来。身处平战转换嵌入治理常态的当下，观察后疫情时代的网格治理课题显得愈发重要：

从治理环境来看，网格所承担的职能不再固定不变，而是伴随技术进步、社会发展、公共事件等的变化而变化；

从治理主体来看，网格员上报需求、落实政策，作为政府部门与群众间桥梁的作用凸显，还在直面一线的过程中构建起城乡后备干部的“蓄水池”；

从治理对象来看，一方面，上面的“千条线”通过网格得以高度集中地汇聚到社区、村居；另一方面，百姓的“千般愿”也通过网格汇总为服务需求，网格正成为政策落实与成形的有力节点；

从治理手段来看，基层治理越细致入微，百姓才能过得越宽心。要满足人民群众新需求，必须织细织密织好网格。

为此，《瞭望》新闻周刊记者在湖北、江苏、浙江、陕西、海南等多地从网格这一剖面切入观察基层治理，试图回答这样几个问题：

在城镇化高速进行的当下，如何回应基层治理面临的新挑战？

各种突发情况愈发频繁的今天，如何以“平战结合”思维优化网格化治理，织就一张抗压能力强、联动范围广、伸缩时效快的管理与服务之网？

以网格化助推精准治理，有哪些可供借鉴的具体实践与做法？

……

我们看到，在江苏，新北区对网格的管理难度进行评分，优化网格任务；在黑龙江，佳木斯采取“1 6 N”人员模式织密多层社区网格、以八步闭环工作法推进受理模式标准化，提升应急响应能力；在更多的地方，借助大数据、人工智能等技术手段，全面多级的数字化综合信息系统被运用到网格化治理过程中……

治大国若烹小鲜。眼下，行走在中国各地社区网格，电器跳闸、楼道煤气泄漏、邻里纠纷、井盖维修……居民的烦恼、琐事都有人管。一个个网格将原本分散的基层治理资源编织入网，在中国基层的神经末梢，凝聚起强大的管理与服务力量，网办大小事，成满百姓心。LW

壹

网格员变身“超能战队”

文 |《瞭望》新闻周刊记者李金红 邓华宁 李伟 毛海峰 王俊禄 张康喆

◆将社区重划、归并、整合成网格单元后，调整治理模式为“区—街道—社区—网格”，有助于克服传统行政部门间条块分割、权责模糊的弊端，确保治理责任落实到人，提升社会治理效率

◆每个单独的网格就如同一个小规模的治理环境，遇到突发事件，能够迅速反应，高效、无缝隙响应国家决策，及时扫清治理盲区

自从成为安徽省阜阳市某社区的一名网格员，佟敏（化名）几乎每天都能占领微信运动排行榜的封面。“一万多步算是少见的，两万多步是日常状态。朋友都说我‘你是铁砂脚嘛’！”从信息采集、隐患排查到矛盾调解、便民服务……一天到晚入门入户，佟敏脚步不停。

在该社区的网格员工作室，一张社区网格化分布图引人注目。包括佟敏在内的每个网格员都有自己的责任区域，网格套网格，保证各区域治理实现责任到人。

这正是“网格化管理”在基层的实际体现：依托统一的城市管理及数字化平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分为单元网格，责任目标落实到人，推动原先分散的管理格局变得更加系统、有序，使传统的城市管理模式向主动、预警、多主体转化。

从2003年底网格化管理在北京市东城区先行先试，到2013年党的十八届三中全会提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”，再到2019年党的十九届四中全会强调“推行网格化管理和服务”……网格化管理在中国已经走过了近18年的历程。

日复一日在与居民联系的第一线奔忙，经历过急难险重任务的淬炼，面对着如何提高效率、让社会治理精细化更进一步的重重挑战……一支由无数网格员组成的“超能战队”就这样炼成了。

“超能战队”的网格一日

每天面对上上下下的大事小情，佟敏对工作“隐隐有种使命感”。还没到早上8点的规定上班时间，她就已经开始了一天的工作。记者采访这天，等着佟敏的是第七次全国人口普查入户摸底工作。敲门入户、说明来意、询问填表签字，再顺带问问近期有无需要协调解决的事项，一栋公寓楼80户，是她当天的“小目标”之一。

中午12点23分，除去没人在家的12户，公寓楼的普查工作终于完成。简单的午餐后，佟敏回到办公室打算为上周约好的几户居民补办出入证。

来补办出入证的刘大姐是佟敏所在网格的居民之一。“上个月我们楼里几户居民，因为公共电费没谈拢，小佟先是在群里协调，随后又上门调解，尽职尽责。”刘大姐翻出手机里的聊天记录，矛盾调处、隐患报修……在“快乐8号楼”的群聊里，居民遇到问题后，会直接找佟敏对接，再由佟敏向不同部门反映，居民遇到的问题基本都能很快解决。

“网格化管理向精细化方向发展，我们所担负的工作也越来越具体。一方面任务更多、涉及面更广，另一方面也逐渐和居民建立了更密切的联系，大家有事都习惯通过网格员协调、解决，提升了效率。”佟敏说。

网格化管理是伴随社会发展、治理难度提升，政府作出的社会治理机制创新。“随着社会治理面临的问题渐趋复杂，传统社会治理模式效能降低。”中共中央党校（国家行政学院）教授竹立家说，网格化管理能够推进人、财、物、权、责全面下沉，强化基层基础建设。“将社区重划、归并、整合成网格单元后，调整治理模式为‘区—街道—社区—网格’，能够克服传统行政部门间条块分割、权责模糊等弊端，提升社会治理效能。”

下午15点，佟敏开完了社区网格员工作例会，开始对自己负责的区域进行例行巡查。从政策法规宣传到网格内社会治安和公共安全隐患排查，从环境卫生检查到回访调解邻里纠纷，佟敏的工作记录本上这些事项无一遗漏，每次巡查都记得清清楚楚。

“网格员做的是最基层的工作，每支网格员队伍都像一支‘超能战队’，扮演着‘万能角色’。”佟敏说，巡查结束后，自己还不打算下班，“这份工作需要打时间差，上午人口普查不在家的12户，有的可能已经下班回来了，我得再去看看。”

晚上7点，佟敏结束了一天的工作准备回家，微信运动显示当天她走了23678步。

基层社会治理，最终都落在网格这样细小的单元中。每一天，无数如佟敏一样的网格员在“格”里忙碌。他们是掌握社区大数据的信息搜集员、是助跑服务群众最后一公里的便民服务员、是系紧社区“平安扣”的隐患排查员、是诚心解困的纠纷调解员、是传递政策法规“及时通”的政策宣讲员……他们构建起预警及时、反应快速、处理科学的新型城市基层治理模式，组成中国社会治理的“网”。

迅速成长的“超能战队”

多位受访专家说，作为社会治理的创新形式，“纵到底，横到边”的网格化管理在社会控制维度与公共服务维度上均蕴藏一定制度潜力。不仅是在日常工作中，特别是在面对传播速度快、感染范围广、防控难度大的疾病疫情时，网格员经历了考验，成长为社区疫情防控砥柱。

江苏常州新北区政法委副书记黄克非介绍，辖区有1134个网格，每格1名专职网格员。2020年春，疫情暴发初期，网格员加班至凌晨两三点成为常态，通过信息核对，对辖区居民进行逐一排查。

“疫情防控期间，网格内的群众诉求密集化，网格员在一线对接居民，工作基本是满负荷的。”回想几个月前，佟敏说，自己和同事做过协调小区进出口人员登记的安全员，做过上门排查、进行疫情相关法规知识普及的宣讲员，做过帮助有基础病隔离人员购买药品的卫生员，还做过替隔离人员购买米面粮油等生活用品的便民服务员。

民政部基层政权建设和社区治理司司长陈越良介绍的一组数据印证了佟敏的话：2020年疫情发生后，近400万名城乡社区工作者奋战在65万个城乡社区的疫情防控一线，平均6个社区工作者守护着一个社区，每名社区工作者面对350名群众，承担着宣传、防治、排查、统计、汇报等各项工作。

“突发公共卫生事件时，需要国家与社会联动抗疫。网格化管理的下沉优势，能让国家的公共政策意图切实落实到每个责任人，继而传导给每个居民。”中共北京市委党校教授谈小燕说。

记者在湖北、江苏、浙江、陕西、海南等多地调研发现，全国基层社区基本构建起网格化管理机制，在疫情阻击战中表现出4种优势：

一是全打通，各领域党员干部迅速下沉服务社区。在湖北，全省10995家机关企事业单位包保联系27345个社区（村），58万余名党员干部下沉社区（村），基本实现省、市、县、乡机关企事业单位全覆盖，各级下沉党员干部全覆盖社区（村）。

二是全覆盖，网格化管理服务不漏一户一人。海南三亚市某区区长说，该区明确网格总指导员、总网格长、网格指导员、网格长、网格员五级工作职责，大到社区集镇，小到每个楼道、村庄都进行网格责任包干。

三是全动员，融合多部门力量实现共建共治。在浙江温州，一群24小时值守的“守门人”成为网格化管理的主力军，包括基层干部、党员、网格员、楼栋长、志愿者等，建立联防联控、群防群治的专兼职网格工作者队伍。

四是全手段，人防物防技防智防立体化防疫。互联网、人工智能和大数据手段在多地运用。在海南海口，各社区居委会通过微信、钉钉等各种常用社交通信工具深度参与业主生活；浙江温州龙湾区永兴街道，启用5G热成像体温筛查设备，一秒内即可呈现初步结果。

海南师范大学中国特色自由贸易港研究中心主任刘锋说，网格化管理实现了基层治理“重心下移”、行政“条块重构”，改善了基层组织责权利不对等的情况。治理力量向基层下沉，有助于在源头上提升突发事件处置能力。

“在类似疫情这样的公共卫生事件的瞬间冲击下，常态化管理面临短暂失灵的风险，难以发挥预设效能。”竹立家说，在这个过程中，每个单独的网格就如同一个小规模的治理环境，能够迅速反应：在多部门力量支持下，责任目标细化到每个网格员，社区居民作为管理服务对象被划分进网格单元，突发的各类问题及详细情况在单元内部被及时掌握并得到处理，由此实现高效无缝隙响应国家决策，及时扫清治理盲区。

社会治理精细化还有多远

承担多重角色的“超能战队”也有烦恼。记者调研发现，网格化治理过程中出现的行政化和无限责任化趋势、社区自我管理功能较弱、网格员队伍建设有待加强等，也一定程度上影响到了网格化管理的效率。

一是，网格被当成筐，各种任务往里装。多位社区干部说，近年来基层社区网格出现“两张皮”现象，由于定位不清，任务层层加码。

多地社区网格员向记者梳理了自己的日常工作，主要有信息采报、便民服务、矛盾化解、隐患排查、治安防范、人口管理、法治宣传、心理疏导等8项。其中，巡查发现类事项有6大类，分别是社会治安类、公共安全类、城市管理类、环境保护类、民生服务类、文明城市类。

在有的地方，仅网格巡查任务就细化出60多类，比如矛盾纠纷、出租屋安全、传销场所、消防安全、交通安全、食品药品安全、市容环境、河道管理、公共服务、权益保障、特殊人群、校园周边等。

“有的上级部门把网格当成分解任务的出口。”浙江杭州江干区委组织部干部陈天旗说，网格员职责中，有的是上级部门将自身部分职能转移，比如行政执法、生态环保、安全生产、治安等；还有一些是部门之间扯皮的结果，比如有的地方将“奇葩证明”甩给了网格员。

文凯担任江苏南京某街道网格员已近3年。他说，自己最初工作内容主要是走访社区住户，了解重点人员情况和化解小区内部矛盾。但后来发现，社区网格要对应民政、人社、宗教、司法、信访、环保、安全、党政办、城管、统战、消防、经济发展等诸多上级部门，各部门任务都派到网格且带着考核指标。

“最近网格又增加了好几项工作，比如精神病人梳理管控、文保单位巡查、长江沿岸巡查、动员垃圾分类，等等。”南京市某社区网格长小朱说，“2020年区里还把招商引资任务也分解给了网格，我背着的任务有好几百万元。”

随着任务增加，一些内容、形式均差异不大的表格、台账也令网格员疲惫不堪。

二是，社区自我管理功能较弱，群众参与度偏低。

“我们整天忙碌，但居民不了解网格员在做什么，网格员也不掌握居民的基本状况、实际需求，两者脱节。”一名受访网格员说。

记者在多地采访发现，社区居民对网格化管理参与的广度、深度、主动性往往不高。一些居民认为自己仅仅是网格化服务管理的客体，参与意识有限。

“社区居民的积极参与是社区网格化管理深入推进的基础。但一方面，一些居民对社区网格化管理的认知程度较低，很少互动。”谈小燕说，另一方面，有的网格员被过多的行政工作捆住了手脚，与居民之间缺乏有效沟通，这都是社会治理精细化跑完“最后一公里”时必须克服的障碍。

三是，网格员队伍建设亟待加强。竹立家说，部分网格员对职责的认识仍停留在传统的“上传下达”，欠缺应对突发情况的察觉、研判、报告和先期处置能力，以及相应的专业知识技能。

“不同类型的网格员面临困难不同。比如，中老年网格员较难适应高强度的信息化上报工作，但其工作经验丰富，作为社区‘润滑剂’的作用突出。而青年网格员信息化任务处理能力较强，但人际交往、应变能力尚处于学习阶段，化解群众矛盾纠纷的经验不足。”竹立家说。

多位受访专家及社区干部说，要确保网格化管理真正发挥作用，就要把社会资源、管理权限真正放到基层，明确网格员定位，避免行政化、案头化倾向，保持网格员工作专职化、规范化。同时普及相关技术知识与业务流程，提升奉献精神和服务精神，培养一批专业的网格化管理人员，不断充实“超能战队”的服务力量。LW

武汉市西城壕社区网格员黄丽芳（左二）与志愿者柳莹（右二）、张琦（右一）为空巢老人送菜（2020年2月7日摄） 肖艺九摄/本刊

贰

城市社区治理四重新挑战

文 |《瞭望》新闻周刊记者 邓华宁 毛海峰 李金红 王俊禄

◆社区大型化、人口结构提升、流动速度加快，让传统的治理手段不管用了

◆居民原子化，增大了日常管理的难度，也暴露出网格化“网眼”过大的问题

◆利益群体及诉求多元化，意味着社区承担的服务管理职能更加丰富，对网格及时调整划分、网格员配备、制度机制保障等提出了新要求

◆进一步畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，催生社区自治发育程度

本地户籍人口5.9万、外来人口25.3万，数倍于本地人的外来人口，分布在1.2万家各类生产经营单位里。这是浙江省杭州市余杭区乔司街道面临的情况。

人员流动大、底数难摸清、追踪难度高，不仅给日常管理服务带来难度，在面对疫情等重大突发公共卫生事件时，更增加了识别与防控难度。2020年初，疫情刚暴发，乔司街道网格员们在“数据大脑”帮助下打了25050个电话，摸清湖北籍在乔司人员为26087名。

“基层治理不只是社会治理的‘最后一公里’，更应是社会治理的前端。”中共中央党校（国家行政学院）教授竹立家说，城市化的快速发展，对社会治理精细化提出了更高要求。

记者调研东、中、西部多省市发现，当前城市社区的人员构成、面临的主要矛盾都在发生新变化，呈现出社区大型化、居民原子化、利益群体及诉求多元化、社区自我管理能力待优化等特点，给城市社区治理带来新挑战。

挑战一：大型社区待织密网格

社区大型化、人口结构提升、流动速度加快，增大城市社区服务管理难度。

一方面，在一些城市，超大型楼盘、万人小区不断出现，人口密度加大。例如，江苏常州新北区的绿都万和城社区有2万户，三井街道的世贸社区有8000多户。在江苏南京，滨江板块的世贸外滩新城、恒盛金陵湾等小区均为50层住宅楼密集建设，不少小区住户数达1万户左右。

另一方面，不少城市的城郊结合处出现拆迁安置小区，城郊大型社区与拆迁农户大型集中居住区交错涌现。例如，江苏南京市江宁区的殷巷新寓、建邺区莲花新城等都是超大型社区，一个小区住户多达几万人，甚至10多万人。

此外，一些大型社区高层次人才集中，工作、求学的外籍人士增多，考验社区网格员的交流沟通能力和协调能力。例如，疫情期间，江苏常州市新北区三井街道组建了外籍人士服务队，采集到有700名外籍人士常住在该街道。

小区规模扩大，人口基数增多，服务管理群体更加多元，让原有“了解情况靠走、登记信息靠手、交流沟通靠嘴”的传统人工服务管理方式捉襟见肘。

多省受访社区工作者表示，基层社区网格员和住户数量比例不匹配，亟待织密织细网格，拓展网格员来源渠道，充实网格员队伍，也亟需运用大数据等信息化手段创新管理方式。

挑战二：原子居民唤紧密联系

“过去居民信息来源单一，现在多从网上获取资讯，有‘去社区中心化’趋势。”江苏省常州市文联主席舒文说。

“不同于过去的熟人社会，如今的社区更像‘契约’社会，服务对象是呈原子化的居民。”竹立家说，随着社会结构及其形态的变迁，越来越多的“单位人”成为“社会人”。

居民呈现为分散的原子状态，个体需求更多元。记者在多地调研发现，一些社区工作人员与居民联系不够紧密。

部分受访社区居民反映，平时自己与社区打交道并不多，有事时因上下班时间重叠找不到社区工作人员，不如找物业或打市民热线方便。

受访专家说，社区与居民脱节，体现出传统行政主导的社区服务供给方式效率较低，不适应社会诉求个体化现状。一些社区工作人员下沉不足，不够了解社区情况，社区党组织吸引力凝聚力不足，基层党组织活动覆盖面有限。

“这种脱节，增大了日常管理的难度，当疫情等公共卫生事件暴发时，更暴露出网格化网眼过大，动态情况难掌握的问题。”浙江杭州市江干区委常委、组织部部长邵雪荣说。

为此，江干区推动社区工作人员回归主业、沉入一线，确保专职社工50%以上工作时间用于走访服务、开展巡查。一些地方推出增加社区工作人员本土化比例、错时上下班等措施。

部分受访社区居民建议，社区可按需试行弹性工作制、错时工作制、周末轮班制；组织策划各类活动向晚上和周末倾斜，确保居民能体验、广参与。

挑战三：多元诉求需联动化解

利益群体及诉求多元化，容易导致社区矛盾多发，解决难度增加。例如，业主委员会选举、P2P集资、拆迁、违建、学区划分、新建商品房小区质量与得房率等问题，将不同利益群体连接起来，群众诉求多元。

江苏省溧阳市网格化中心某工作人员说，随着城镇化发展，大量流动人口聚居到村镇，人员构成日益复杂。“安置补贴、环境污染等涉及居民切身利益的问题反馈增多，短时间内不易化解。有的矛盾纠纷、安全隐患需要上级相关部门建档立案进行调处，网格员只能做一些简单的调解。”

社区承担的服务管理职能日益繁重，对网格及时调整划分、联络服务人员的配备、制度机制保障等提出了新要求。但记者调研发现，不少地区网格负责人的工作范围、职责及权限尚缺乏明确规定，容易出现相互推诿的情况。

此外，部分社区间在跨街道、跨业务协助方面表现较弱，尤其在涉及利益纠纷时，难以依据网格化管理的实际需求对其他单位及部门资源进行调度。

受访专家建议，一方面要持续完善网格化服务管理事项责任清单，另一方面要充分发挥网格员在群众需求与政策落实间的上下联通作用，解决不了的事项及时上报，同时加强统筹调度能力，多渠道帮助协调解决百姓需求。

挑战四：社区自治盼组织激活

基层自治发展缓慢，居民过度依赖政府，是当前城市基层治理的又一挑战。

江苏溧阳市网格化中心的工作人员说，如果仅依靠行政命令和简单宣传，很难充分调动居民广泛参与社区自治的积极性。如何优化社区自我管理能力？在网格员组织下，类似自管小组的社会组织发挥作用，有效帮助居民熟练掌握社区治理议事规则和实务操练。

入冬供暖试水期间，陕西省宝鸡市新建路西段17号院3号楼居民杨明家的天花板被楼上漏水浸湿。这位独居的84岁老人并不慌乱，给3号楼的自管小组打了电话。在自管小组协调下，老人很快与楼上住户达成处理协议。

自管小组副组长赵凤霞说，这是陕西宝鸡市试点“社区院落微治理”的成功实践。自2018年6月街道办在3号楼推行“党建 微治理”项目以来，3号楼49户居民协商成立了自管小组，制定了院落居民公约，承担起小区物业管理、居民纠纷协调等事项。

“社区网格化管理在网格划分、人员配备、技术应用等方面离不开政府主导，也不能忽视社会组织、社会力量的充分参与。”竹立家说，要畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者等参与社会治理途径，形成政府治理同社会调节、居民自治的良性互动。LW

南京市建邺区南苑街道兴达社区的网格长范璐（左）和同事在超市为辖区居民代购蔬菜（2020年2月17日摄） 李博摄/本刊

叁

平战结合探良方

文 |《瞭望》新闻周刊记者 邓华宁 王俊禄 毛海峰 李金红

◆优化网格任务内容和数量，进一步明确和细化网格员角色、定位，厘清基层责权利

◆解决网格员认同感和归属感，吸引更多人才参与社区治理

◆结合社区实际在平时开展预案演练，提升网格员资源调度、统筹协调等应急响应能力

◆引入社会组织、购买市场服务、吸纳社区居民，多元主体共同参与社区治理

科技赋能，利于平时监测管理、资源整合，也利于战时靶向聚焦、及时调度

“如果用一个词形容2020年的工作状态，你会怎么说？”对于这个问题，安徽省阜阳市某社区网格员佟敏（化名）的答案是“忙碌”。从年初面对突如其来的疫情不知所措的“慌忙”逐渐转向有条不紊的“赶忙”，到疫情常态化后日常工作的“繁忙”，她的直观感受是，前期的慌忙或许可以通过平时多“练兵”的未雨绸缪方式减少。

不只佟敏一个人这样想，多位受访网格员说，基层社会治理不仅要关口前移以织密网络，还要夯实基础以织牢网络，多措并举提升社区网格化管理水平，做好更精细布局。

“当前处于新发展阶段，人口结构、社会需求正在发生变化，各种突发情况的发生可能愈发频繁，社会治理难度增大。”中共北京市委党校教授谈小燕说，以“平战结合”思维，做到事前无急有备，事中有急能应，事后应后能进，社会治理效能会更凸显。

“网格化管理应当织就一张抗压能力强、联动范围广、伸缩时效快的网，能根据社会形势变化和上级决策部署及时调整，作不同形态的应急演变。比如在疫情高峰期，具备迅速调动自身并联动各主体应对的能力；疫情缓解后，适时恢复常态化。”中共中央党校（国家行政学院）教授竹立家说。

社区治理如何及时实现平战转化？记者近期调研东、中、西部多省市，部分受访基层干部和社区工作者开出了优化网格任务、合理化人员结构、提升应急响应能力、多元主体参与、加强技术替代五张良方。

优化网格任务

排查安全隐患、掌握动态信息、开展疫情宣传、保障生活供应、发放防疫物资、关注特殊群体……类似新冠肺炎疫情的公共突发事件来临时，网格员在继续承担常态化管理工作的同时，还要积极协调组织应对。但网格范围未缩小、网格员队伍未快速充实，导致网格员群体压力倍增。

多位受访专家说，通过网格化管理拉开基层疫情防控网，拉升了社会整体疫情防控水平。但网格化管理的多层级结构表现出科层制倾向，一方面类似“防疫表格”“防疫台账”等机械性工作叠加汇入社区，一定程度上异化了网格化管理精细化的初衷；另一方面事权下沉，大量问题出现后被包裹进网格管理框架，网格原本自下而上反映、传输问题的功能容易被自上而下的行政性任务指派取代。

“网格员不是万能的。其角色、定位应进一步明确、细化，需加强制度建设。”谈小燕说，可考虑落实基层事项准入制度，“甩干”冗余责任，厘清基层责权利。

“调查发现，社区工作者50%的时间精力，都在忙于填表、报材料。”浙江省杭州市江干区委常委、组织部部长邵雪荣说，为此，江干区着力厘清社区（村）依法履行和协助基层政府工作事务清单、网格管理服务事务清单、社会组织可承接的基层事务清单，严控“一票否决”事项，杜绝随意将职责转嫁到社区。同时健全完善基层减负挂账清单制度，用纪律为基层减负保驾护航。

除了优化任务内容，还要优化任务数量。江苏常州新北区网格化服务管理中心主任黄克非说，新北区对网格的管理难度进行评分，将流动人口数量、出租屋数量、商户数量等信息纳入考量，进行加权核算。对管理服务难度高的网格，多配网格员，并对农村网格适当扩大范围。例如，新北区管理难度最大的网格，500户居民中有400多户是群租房，管理服务难度大，需安排两个以上网格员。

合理化人员结构

基层社会治理面临的人手不足问题，在2020年上半年疫情防控期间表现得尤为突出，包括基层干部、楼栋长、志愿者在内的临时网格员多为“临危受命”，但这并非长久之计。

“由于缺乏薪酬待遇和职业发展空间优势，社区管理队伍流动性强。平时人手紧张，战时应急任务重更会难以应对。”竹立家说。

记者调研发现，网格员来源复杂，不少是经公开招考和与社区网格化管理分中心签订劳务合同的合同工。这一身份属性让一些网格员在工作中自我认同感和归属感不强，一定程度上影响其能动性的发挥，影响网格员队伍稳定。

为了打造一支稳定的网格员队伍，江苏省常州市文联主席舒文说，天宁区采取招收本地退休职工当专职网格员的做法。他们具备丰富的人生阅历和人际交往经验，作为本地人熟悉周围情况，能确保弹性工作时间，在社区中“走得进门，谈得上话”。更重要的是，由于与邻里熟悉，解决了网格员归属感弱的问题。

“天宁区这两年招收了518名专职网格员，工资每月1500元，年底还有四五千元的全年绩效考评奖。”舒文说。

此外，通过“三支一教”吸引大学生到基层服务等方式，有助于提升社区治理水平。受访专家建议，进一步打通大学生社工成长空间和路径，比如对表现优异者提拔重用、对有社区工作经历的大学生在公务员考试中给予加分。

“多头发力，吸引更多样的人才参与社区治理。”谈小燕说，网格员队伍中的青年群体学习能力强，但对社区情况了解不足，退休职工担任网格员则往往缺乏紧跟现代信息技术发展的能力，因此要注意平衡队伍人员构成配比。

提升应急响应能力

平时加强网格员队伍应急响应能力培养，才能在战时“常打胜仗”。

多位受访专家说，疫情防控的过程暴露出部分网格员充任防疫“先锋”的能力不足，面对危机时职责仍停留在传统的“上传下达”，欠缺应对突发情况的察觉、研判、报告和先期处置能力。

针对不同种类的公共突发事件，不少网格员在资源调度和统筹协调能力方面存在短板，容易本领恐慌。竹立家建议，综合运用不同层级行政力量，结合社区实际开展预案演练，定期考核习得情况、并与绩效挂钩。

“网格员处理公共危机的专业知识技能也很重要，可建立教育培训、专业指导等服务保障机制。”谈小燕说，比如针对公共卫生事件，需加强信息公开、居民心理疏导、应急物资接收和分配等方面能力。

在江苏常州新北区，针对网格员集训的力度已明显加大。黄克非说，城管、药监、应急管理、生态环境、市场监管等相关职能部门不定期、经常性开展专项培训。比如，医疗器械和药品的合规检查、居民楼安全消防检查、液化气罐检查等，助力网格员在实战中不断提升素质能力。

浙江温州鹿城区五马街道矮凳桥社区由高楼大厦及老旧小区组成，住着5400多户、15600多人，有14个物业小区和4个无物业小区、开放式小区，管理难度大。该社区党委书记、居委会主任叶俏建议制定包括一整套规范操作流程及指导文件在内的“基层操作手册”，提高社区应对突发公共安全事件的标准化处理水平，从排查摸底、巡防管控、后勤保障、指挥协调、信息报送等方面着手，明确工作流程、管控对象、处置办法，提升社区整体应急响应能力。

多元主体参与

战时网格任务大幅增加，仅依靠网格员等社区工作人员，力量难以支撑。受访专家建议，平时推动社区网格化管理向多元共治发展，通过引入社会组织、购买市场服务、吸纳社区居民作为新主体等方式，实现社区治理共同参与。

2020年上半年，浙江杭州下城区每天有上千人次的“武林大妈”志愿者投入疫情防控工作，24小时分批次值守、巡防在抗疫前线。在温州，10万余名志愿者参与疫情防控，力量下沉到每个社区、每条街道。

数量庞大的志愿者团队，成为浙江基层抗疫完善公共治理的重要力量。在各级政府指挥下，他们通过地毯式排查及时发现大量线索，协助落实居家隔离、集中隔离、分级治疗等措施。

另一方面，在处理公众面对公共危机时的恐慌情绪等方面，社会组织往往更能发挥作用，以专业化的疏导能力和精细化的工作方式，在助力社区有效治理的同时，更好满足社区居民个性化需求。竹立家建议，积极培育面向社区提供服务的社会组织，并打通社会组织融入社区治理的途径渠道。

引入市场化手段管理及购买市场服务，也是多元力量参与的重要方面。比如，可考虑将物业服务中的保安力量纳入社区管理队伍，加强职业技能及素养培训。

“社区居民的积极参与是网格化管理扎实推进、有效应对各类治理风险挑战的基础。”竹立家说，但当前居民普遍对网格化管理认知程度较低，参与意识薄弱。再加上多数社区、街道对此项工作的宣传不到位，致使居民并不了解网格化管理的功能、模式及意义。

受访专家建议，完善社区事务公开、为居民提供便捷服务的相关机制；定期召开社区会议，组织居民就社区事务展开讨论，并以此为依据改进管理；拓宽参与渠道，鼓励社区积极分子、骨干及居民以各种途径为社会治理出力。

加强技术替代

基层社会治理的平战转换功能，关键在迅速、精准，这离不开科技支撑。比如信息聚合、数据共享等手段，既利于平时的监测管理、资源整合，也利于战时的靶向聚焦、及时调度。

疫情防控期间，大数据、人工智能等技术手段重构了防控形态，对社区治理帮助显著。在浙江杭州乔司街道社会治安综合治理工作中心，各村社的精准化、数据化统计管理，在大屏幕上一目了然。“‘数据大脑’已成为区、街道、社区、网格四级联防联控体系的中枢，为形成抗疫及基层治理合力提供了重要支撑。”浙江杭州余杭区乔司街道副调研员李国华说。

受访专家建议，未来可依托各类现有信息平台特别是社区信息平台，着力开发适用于社区日常工作及应急管理工作各环节的应用系统，有效支撑社区危机监测、信息报送、宣传教育、困难帮扶等工作，有效支撑省、市、县、乡四级数据联通，构筑起人防、物防、技防、智防相结合的社区防线。

另外，可建设全面多级的数字化综合信息系统。以疫情代表的公共卫生事件为例，一方面要注意信息传递的垂直贯通，另一方面，密集分布的社区所遇问题往往相近，也应注意水平层级的信息共享，以形成对疫情防控全局应对的认识。

同时，打通部门间壁垒，确立统一标准、制定传递规范、核定技术标准，保障实现同一数据的一次性上报，提高信息管理全覆盖效率，助力由经验决策升级为数据决策，提升社区的事前预警能力。

“要注意的是，部分地区建立数字管理平台后，由于相关人员技术掌握不熟练，以及管理机制不健全等原因，反而造成了资源浪费。”竹立家说，未来加强技术替代，不仅要重视硬件设施建设，更要完善实际操作中的使用机制。LW

2020年4月30日，浙江省台州市三门县心湖社区网格员上街巡查 李贝妮摄/本刊

肆

让网格承载更有力

文 |《瞭望》新闻周刊记者 张康喆 闫睿

◆人手不足、专业能力不够，怎么办？“一格多员”配置调动多方面力量参与网格化管理，发挥出团队作战优势

◆接了单，如何解单？社区网格员有细致的责任清单，无法独立解决的问题，可以从社区（村）网格到街道（乡镇），再到县区及市里相关职能部门，分类协同解决

◆人少活多钱少，队伍不稳，怎么办？提高专职网格员薪资标准，政府出资拨款用于网格员补贴，收入高了，网格员工作更安心

数十本淡绿色表皮的本子一字排开，几乎铺满了桌面。随手翻开其中一本，从所辖范围、居民户数到所在社区平面图内的位置标识，黑龙江省佳木斯市前进区园林社区下辖的某网格概况一目了然。再往后翻，每个家庭户的基本信息，细化到流动人口、老龄信息、帮教信息等一系列指标，清晰具体。

这样一本社区网格化管理综合信息采集簿，每位园林社区的网格员都不会陌生。疫情初期，居民信息掌握不准、社情民意掌握不及时成了社区管理上的短板，直接影响网格员日常工作，影响基层治理效能。

如何转危为机？用“1 6 N”织密多层社区网格、以八步闭环工作法做实工作流程、想方设法激励工作实效……一本本密密麻麻的采集簿，是佳木斯推出多项举措发挥网格化作用的结果之一。

更细密的网格

两个月前，佳木斯市前进区和平街道站前南社区网格员李媛媛经历了一场小小的危机。晚上9点，李媛媛来到青年路小区22号楼进行人口普查，刚敲开1单元4层一户人家的门，她就闻到了浓浓的煤气味。

燃气公司、物业客服……打了一圈电话都在占线。怎么办？着急的李媛媛想到了兼职网格员：负责站前南社区的森海物业有限公司工作人员荣令海。几经波折，荣令海联系到燃气公司的主管领导，测浓度、关阀门、挨家挨户排查泄漏点……危机得以化解。

在佳木斯推出的“1＋6＋N”网格员队伍组建模式中，李媛媛对应着“1”：即从社区（村）干部、社会招聘、公益岗位中选配的专职网格员，荣令海对应着“N”：从本辖区街道（乡镇）及各级机关企事业单位工作人员、群团及各类志愿者中选配的兼职网格员。而其中的“6”，则对应从社会治安、综合执法等6大类职能部门选配的专业网格员。

“社区工作日趋复杂，仅靠专职网格员很难完成，人手不足、专业能力不够是网格管理面临的普遍难题。”前进区和平街道园林社区主任司波说，“一格多员”的配置，能调动多方面力量参与网格化管理，发挥团队作战优势，为居民提供更精准的服务。

不过，在整座城市里，李媛媛和荣令海还仅仅是网格中的一个层级：三级网格员。“精细化管理是提升服务质量的必然要求。必须构建网格化管理的扁平化组织架构，打破层级壁垒。”黑龙江省佳木斯市委书记杨博说。

为此，佳木斯构建起“四长三员”的网格架构：由县（市）区党政主要负责人担任总网格长，党政领导班子成员为一级网格长，县（市）区直部门负责人及党员干部为一级网格员；街道（乡镇）党政主要领导担任二级网格长，班子成员及干部为二级网格员；社区（村）书记（主任）担任三级网格长，对应“1 6 N”的三级网格员，上下贯通、协调联动。

扎实了每个网格点，网格间的距离也在不断缩小。按照“合理定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的原则，佳木斯以城市社区200户、农村50户左右为标准，划分出8528个单元格。对于网格员来说，网格密了，工作量有所下降；对于社区居民来说，网格小了，感受到的服务更细致了。

更扎实的流程

北焦化社区，因临近焦化厂得名，隶属于佳木斯市郊区红旗街道办，下设15个网格，对应3000余户居民。

按照每个网格对应一名专职网格员的要求，这里的15名网格员有着细致的责任清单：承担信息采集处理、代理代办服务、矛盾排查化解等6项任务，每日巡查走访、采集信息，并及时通过手机APP将具体内容和诉求上传至网格群众工作微信群和信息管理平台。

不久前，社区主任于颖收到不少网格员反映，“部分居民从楼上往下甩插排，私接电线给电瓶车充电，极易引发火灾，必须尽快解决。”

接了单，如何解单？根据问题处置权限和层级，无法独立解决该事项的北焦化社区第一时间上报到红旗街道办。

“经过讨论，我们考虑建设充电桩车棚，容纳社区内电瓶车充电。”佳木斯市郊区红旗街道办主任尹峰说，街道办接单后，牵头联合城管、公安、社区物业等多部门一起处理，又遇到新问题：引入第三方公司建设车棚，需要借助佳木斯市郊区商务局的力量；北焦化社区内面积不足，新车棚建设得协调用地，需联系佳木斯市自然资源和规划局处理。

“就这样，经过层层沟通，从社区网格到街道，再到区里及市里相关职能部门，各级体系发挥作用，一处能容纳200辆左右电瓶车的可充电车棚在北焦化社区建了起来。”尹峰说，如今车棚内自行车、电瓶车分类存放和管理，安全便捷。

但事项的处理流程还远未结束。“网格员的日常工作中，‘事项受理、分类转办、跟踪问效、督促落实、结果反馈、打分评价、信息公示、归档销号’的八步闭环工作法正发挥实效。”于颖说，车棚建好后，社区内15名网格员要监督到位，遇到私接电线情况立刻处理，形成全流程规范化闭环管理服务。

“明确社区网格工作清单和流程，是提升网格管理效能的途径之一。”中共中央党校（国家行政学院）教授竹立家说，推进受理处置模式标准化，有助于提升网格员办事效率。

更多样的激励

尹峰的办公桌上，放着一个印有“在职党员进社区报到证”的红色小本。打开本子，“5月2日清理‘十乱’”“5月31日垃圾分类”“7月1日党日活动”“9月4日捐图书”以时间顺序依次排列，共计4分。

在佳木斯，所有在职党员都有这样一个由佳木斯市委组织部印制的小红本，按照所在社区登记报到、认领岗位、下沉网格、开展活动的流程，由社区党员负责人监督，根据活动项目积分。

“这有助于激励党员干部参与社区活动，沉入网格。”尹峰说，佳木斯实行在职党员“单位管理 社区管理、单位监督 社区监督、单位考评 社区考评”双重管理，引导1200余个市县机关、企事业单位4万余名在职党员深入网格，认领服务岗位。

作为网格员的于颖，则更真切地感受到了推进网格化管理带来的激励。佳木斯市民政、人社、财政三部门联合确定了社区（村）专职网格员补贴标准，提高了专职网格员薪资标准；市政府为4个城区拨款800万元用于网格员补贴，市区网格员每月补贴可达2800元。

各县（市）则被鼓励参照市区标准，合理确定网格员待遇。在郊区，除了按照当地人均标准测算的网格员基本工资，区政府拿出资金保障网格员五险一金，人均可达千元。

“在北焦化社区，平均一名网格员要管四五百户，以前薪资待遇不高，工作量大，网格员队伍流动性强。”于颖说，现在收入高了，大家工作踏实多了。

“未来佳木斯还将建立网格员星级评定、百分制等评比激励机制以及退出机制，把网格员工作表现与工资报酬、奖金福利、职务晋升、评先表彰挂钩，调动网格员工作积极性。”佳木斯市民政局二级调研员韩久春说。LW

内蒙古呼和浩特市清泉街社区，社区网格员查看小区疫情防控值守情况（2020年3月5日摄） 连振摄/本刊

伍

后备力量蓄水池

文 |《瞭望》新闻周刊记者

◆网格员被合理划分至每个基础网格，区域内所有群众基本信息按照脱贫攻坚的核心指标，被准确采集并清晰掌握，完成搭建监测预警系统最基础工作

◆系统分类判断出“红黄绿”三级预警信息，流转交办、协调联动、研判预警、督促检查、考核评价的工作闭环中，网格员助力让脱贫政策“接地气”

◆部分成绩突出、熟悉各项村级事务的网格员进入基层组织考察视野，畅通“网格员—村级后备力量—村干部—村党组织书记—乡镇干部”的培养链条

最近，宁夏盐池县花马池镇沙边子村的杨宗茂觉得自己挺幸运。“真没想到，我们这些‘土专家’‘田秀才’也能有到浙大、到自治区党校听课，到相关企业实习锻炼的机会！”

杨宗茂说的“机会”，是参加盐池县村级后备力量及农村经营管理人才专题培训班。与他一同培训的，还有147名从全县102个村子里层层筛选出的优秀农村青年，其中不少是农村经济组织负责人、农村致富带头人，也有以网格员身份被纳入村级后备力量的青年人。

除了机会更多了，盐池的网格员们还觉得责任更大了：2020年以来，盐池的网格员们走访入户时，又多了一项脱贫攻坚动态监测预警任务。

这个任务说小也小，只需网格员“架桥”，对网格区域内群众的生产、生活、收入、饮水、住房、医疗保障、社会保障、教育等信息进行采集、上传再核实、反馈。

但这个任务说大也大，通过数据共享、及时预警巩固脱贫攻坚成果，促进治理方式向多元主体、精准覆盖转变，也让成绩突出、熟悉各项村级事务的网格员进入基层组织考察视野，为挖掘基层后备人才开辟出一条新渠道。

架起通向群众的桥：优化管理

作为在村（社区）网格化管理中承担具体服务的重要力量，网格员的日常职责之一是信息采集。将之与脱贫攻坚的核心指标结合，便完成了搭建监测预警系统最基础的工作。

如何具体结合？盐池县的网格员们首先明确了管理对象。

按照“人口规模适度、服务管理方便、资源有效配置”的原则，盐池在农村按30～50户，在城镇按50～100户合理划分基础网格，统筹将8个乡镇1个街道、119个行政村（社区）、2009个自然单元划入1011个基础网格。根据亲缘、地缘、业缘关系，所有网格员被合理划分至每个基础网格。

接着，摸清对象底数，网格区域内所有群众基本信息被准确采集并清晰掌握，包括生产、生活、收入、饮水、住房、医疗保障、社会保障、教育、培训就业、大病（慢病）等信息，并及时录入盐池县动态监测预警系统进行管理。

统一管理，还要动态调整。为此，网格员要每半个月至少通过电话、微信等方式回访一次，每月至少一次入户走访对比，定期了解网格区域内农户信息，通过电脑PC端或手机APP端及时采集、录入、更新数据。

由此，盐池在县、乡镇（街道）、村（社区）三个层面建立起四级网格化管理机制，实现了县、乡、村、户四级数据互通共享。截至目前，当地11141户建档立卡贫困户和37783户非建档立卡户的基本信息已被全部录入盐池县动态监测预警系统。

搭好落实政策的梯：三色预警

网格员录入信息，只是整个预警过程的第一步。动态监测系统会按照识别程序，自动生成问题，在后续流转交办、协调联动、研判预警、督促检查、考核评价的工作闭环中，网格员还要想办法让脱贫政策真正“接地气”。

针对不同群众家庭生活的特殊性、扶贫数据的复杂性、帮扶措施的多样性等因素，监测预警系统囊括了农户管理、统计分析、任务管理、督办管理、巡查管理、网格管理等功能，在掌握全县所有农户实时状况的基础上分析管理。

不同预警情况，分类处理。围绕“两不愁三保障”核心指标，监测系统将问题按照“存在重大风险”“暂时存在问题”“一切正常”分为红色、黄色、绿色三级，判断有无返贫或新增致贫风险。

产生红色或黄色预警信息后，网格员要在精准落实帮扶措施上发力。县级平台管理中心首先向相关乡镇、行政村派发任务，并及时协调相关行业部门研判、协商，及时研究制定有针对性的解决方案和帮扶措施；接着，处理整改结果由网格员入户核实再对数据进行动态更新，帮助实现所有问题动态清零。在环环相扣的工作链条中，目前接到的541项黄色预警全部得到解决。

为保证网格员能真正“接地气”，帮助群众解决实际困难，网格员的人选也下了一番功夫。盐池1894名村（社区）的基础网格员，是从党员、致富带头人、志愿者、村监会成员、村民（居民）代表、退休干部、公益岗人员等群体中自下而上推选产生的。

受访专家说，网格员具有搭起落实政策梯子的天然优势。发挥出网格“力量下沉、无缝对接、服务到户”的作用，不仅能在对各项惠民政策落实的有效监督过程中，实现对村级（社区）工作的职能分担、压力分解，还能完善基层治理最后一公里，真正为群众提供优质便捷的社会服务。

村级后备力量“蓄水池”

网格员成为预警员，让部分成绩突出、熟悉各项村级事务的网格员进入基层组织考察视野，畅通了“网格员—村级后备力量—村干部—村党组织书记—乡镇干部”的培养链条。

“近年来，盐池县部分村‘两委’班子年龄偏大，村干部队伍‘一大三低’（年龄偏大、学历偏低、能力偏低、群众公认度偏低）问题一定程度存在。”盐池县委常委、组织部部长马丽红说，村干部队伍青黄不接、结构不优等人才短板问题亟待解决。

实践中，通过网格化管理、网格员参与，村（社区）干部力量薄弱、基层各项工作不能全覆盖、空白点多等问题得到解决。同时，在搭建群众与政府部门的桥梁、发挥上传下达作用的过程中，网格员的治理能力也得到了提升。

为此，宁夏盐池出台了《盐池县脱贫攻坚动态监测预警系统网格员管理细则》，建立起基层后备力量培养渠道，通过考核测评，将其中300余名表现优秀的网格员推荐作为村级后备力量进行培养，助力解决“一大三低”问题。

此外，通过持续深化“三先开路奔小康”“党建 移动课堂”等主题宣讲活动，打造“春花秋实”理论小课堂、“指尖上的党建新阵地”“掌心微党课”等一批新媒体宣传教育阵地，盐池对村（社区）基础网格员开展了全方位的日常教育培训。还利用农村党员冬季轮训、远程教育平台等，定期对基础网格员开展政治理论、政策法规和实用技术集中培训。

在杨宗茂的课程表上，30天课程排得满满当当。既有专家教授开设的“乡村振兴与农村实用人才培训”“合作社集体经济发展模式”等理论课程，也有走进莫干山民宿、大自然果蔬公司等特色产业基地的现场教学。

多位受访专家说，结合网格员队伍特点专长，有步骤地引导其介入村级事务，在实践中增长才干，在多样化培训中破除本领恐慌，将有效充实村级后备力量“蓄水池”。LW

网格员杨菊梅入户走访困难党员李天良

刊于《瞭望》2021年第2期

来源： 瞭望